“為了穩(wěn)增長(zhǎng)而亂做PPP項(xiàng)目,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看很可怕,可能會(huì)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授表示,近期官方更加重視PPP規(guī)范發(fā)展,控制風(fēng)險(xiǎn),今年毫無(wú)疑問(wèn)是PPP的規(guī)范年。
5月,國(guó)家發(fā)改委一周內(nèi)召開三場(chǎng)座談會(huì),摸底PPP發(fā)展中碰到的問(wèn)題,并將上報(bào)給國(guó)務(wù)院;4月底,財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布通知,嚴(yán)禁地方政府利用PPP變相舉債;意在促使PPP規(guī)范發(fā)展的第四批國(guó)家PPP示范項(xiàng)目正在醞釀中; PPP條例也將在近期公開征求意見。
財(cái)政部PPP中心主任焦小平近日在“中國(guó)PPP良好實(shí)踐”國(guó)際研討會(huì)上表示,要保證PPP改革可持續(xù)發(fā)展,特別是在市場(chǎng)很熱的情況下,規(guī)范完善和控風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要,創(chuàng)新的油門、風(fēng)險(xiǎn)的剎車和改革的方向盤皆不可偏廢。
潛藏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
2014年中央大力推廣PPP模式,希望借社會(huì)資本介入來(lái)提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,進(jìn)而促使政府職能轉(zhuǎn)變,推動(dòng)財(cái)政體制改革和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,作為全面深化改革的重要抓手。
三年多時(shí)間里,PPP法規(guī)體系逐步完善,示范項(xiàng)目正發(fā)揮著“標(biāo)桿”和帶動(dòng)作用,PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、PPP引導(dǎo)基金、獎(jiǎng)勵(lì)政策等各類支持政策不斷出臺(tái),地方政府對(duì)于推動(dòng)PPP項(xiàng)目熱情高漲,更多投資者選擇加入。
“PPP改革已呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾三方共贏的良好局面。”主抓PPP工作的財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在去年底的全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)上表示,PPP改革工作正有序推進(jìn),取得積極成效。
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示,截至2017年3月末,全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)12287個(gè),累計(jì)投資額14.6萬(wàn)億元,覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中,已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè),投資額2.9萬(wàn)億元。
伴隨著PPP的爆炸式增長(zhǎng),不少問(wèn)題也隨之暴露。最突出的是,部分地方政府借PPP變相舉債,即打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式,政府回購(gòu)、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資,增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
多位省級(jí)財(cái)政廳人士表示,地方的確存在不同程度的借PPP之名行變相融資之實(shí),讓人很頭疼。
經(jīng)常給地方官員培訓(xùn)PPP的王守清還發(fā)現(xiàn),地方政府嫌做PPP模式比較麻煩,想方設(shè)法規(guī)避PPP制度要求,借道政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相上項(xiàng)目。
“部分地方借PPP變相舉債,規(guī)避PPP管理要求,做假PPP項(xiàng)目,本質(zhì)上還是觀念轉(zhuǎn)變不到位,沒(méi)有理解中央推廣PPP的意圖,簡(jiǎn)單把PPP理解為新的融資手段,追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和個(gè)人政績(jī)。”王守清稱,“本來(lái)推PPP目的是化解政府債務(wù),但不規(guī)范操作下債務(wù)不減反增。”
中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任李開孟在2017第十五屆水業(yè)論壇上表示,PPP模式下股權(quán)融資雖然由社會(huì)資本出資,但實(shí)際上是明股實(shí)債,債務(wù)資金要找當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司進(jìn)行接盤,最后都要轉(zhuǎn)化為地方政府或有債務(wù)。政府對(duì)各種支出責(zé)任或有負(fù)債不可能置之不理,使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式,而且大家用得不亦樂(lè)乎。
“隱形門檻”
除了潛藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),PPP在三年探索中還有不少實(shí)操中碰到的問(wèn)題等待解決。
比如,個(gè)別地方政府通過(guò)設(shè)置高額保證金、注冊(cè)資本、銀行存款等條件,制造“隱形門檻”讓民營(yíng)資本畏難。
龍?jiān)鞒峭顿Y管理有限公司副總經(jīng)理苗紀(jì)江表示,“做PPP項(xiàng)目遇到的坎兒不少。比如一些項(xiàng)目投資額不到10億元,地方卻設(shè)置了總資產(chǎn)50億元甚至百億元的高門檻,把民企攔在門外。”
王守清發(fā)現(xiàn),確實(shí)有部分地方官員害怕民企參與到PPP項(xiàng)目。“因?yàn)轫?xiàng)目做好了是理所當(dāng)然,如果出問(wèn)題官員擔(dān)心給自己惹事,容易引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力甚至受賄等質(zhì)疑。另外國(guó)企參與PPP項(xiàng)目出問(wèn)題了,不會(huì)撂挑子,但民企可能就不干了,風(fēng)險(xiǎn)不可控,也會(huì)影響官員政治生涯。”
同樣,民企也擔(dān)心政府不履約,長(zhǎng)達(dá)二三十年合作中可能出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象,再加上自身能力局限,民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目也觀望居多,舉棋不定。
受政府和民企互相擔(dān)心對(duì)方不履約等因素影響,民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目積極性并不高也困擾著決策層。國(guó)外PPP模式限定私人資本參與,中國(guó)則根據(jù)國(guó)情,央企、國(guó)企也允許并在實(shí)踐中大量參與PPP項(xiàng)目建設(shè),市場(chǎng)人士擔(dān)心其中潛藏風(fēng)險(xiǎn)。
惡性競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題也愈演愈烈。
苗紀(jì)江表示,企業(yè)在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象不少,比如中部一個(gè)幾十億的綜合管廊PPP項(xiàng)目,一家公司把回報(bào)率調(diào)到基準(zhǔn)利率,下浮到基本上沒(méi)有任何利潤(rùn)空間,甚至?xí)潛p,這讓其他企業(yè)沒(méi)法與其競(jìng)爭(zhēng)。如果政府同意這一報(bào)價(jià),政府以后肯定吃虧,因?yàn)槠髽I(yè)不可能不尋求利潤(rùn)來(lái)給你免費(fèi)做,很可能最后出現(xiàn)政府和企業(yè)雙輸局面。
PPP項(xiàng)目咨詢行業(yè)也面臨低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。
以廣西某地軌道交通投融資咨詢服務(wù)項(xiàng)目公開招標(biāo)為例,根據(jù)招標(biāo)信息,該項(xiàng)目預(yù)定的業(yè)務(wù)市場(chǎng)價(jià)起點(diǎn)為30萬(wàn)元,但實(shí)際中標(biāo)價(jià)格卻僅為2.28萬(wàn)元。以超低價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)象,引起同行普遍質(zhì)疑,有業(yè)內(nèi)人士調(diào)侃“這點(diǎn)錢夠來(lái)回的路費(fèi)嗎?”
另外,PPP發(fā)展還面臨諸如投資回報(bào)、融資渠道、忽視運(yùn)營(yíng)、稅收規(guī)則、退出渠道以及合格社會(huì)資本方選擇等多方面的問(wèn)題。
PPP發(fā)展規(guī)范之年
其實(shí),地方借PPP項(xiàng)目變相融資、規(guī)避PPP管理要求、PPP項(xiàng)目“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”等問(wèn)題早已為官方意識(shí)到。
財(cái)政部早在2015年就要求,每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%,這一紅線目的在于防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部還發(fā)文嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資,將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。
王守清表示，種種跡象顯示,打擊地方借PPP項(xiàng)目變相融資力度明顯加大。
“在財(cái)政部去年摸底地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保之后,今年相關(guān)負(fù)責(zé)人被處罰,包括重慶市黔江區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)被撤職。2月底,財(cái)政部發(fā)函公開質(zhì)疑武漢地鐵8號(hào)線PPP項(xiàng)目可能存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)。再到50號(hào)文把包括PPP模式在內(nèi)的不規(guī)范地方政府舉債路子都堵死。”王守清稱。
財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)六部門近期發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,即上述50號(hào)文,一大要點(diǎn)就是規(guī)范PPP行為。
50號(hào)文要求,地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金,嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債,除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí),不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金,不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益,不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
國(guó)家發(fā)改委也于近期連續(xù)召開了PPP金融機(jī)構(gòu)、專家和社會(huì)資本三場(chǎng)座談會(huì)。參與專家座談會(huì)的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥表示,官方還是希望了解PPP發(fā)展中面臨哪些問(wèn)題,并收集各方建議。
金永祥認(rèn)為,PPP發(fā)展中面臨的問(wèn)題不少,比如項(xiàng)目出問(wèn)題后中央和地方誰(shuí)去監(jiān)管,如何監(jiān)管?地方達(dá)到10%財(cái)力上限后PPP模式怎么繼續(xù)走下去?不少?zèng)]完成融資的PPP項(xiàng)目如何與資金對(duì)接?未來(lái)費(fèi)價(jià)改革和金融改革是PPP發(fā)展的關(guān)鍵。
財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)周勁松近日在PPP創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展論壇上表示,中國(guó)有關(guān)PPP的立法正在緊鑼密鼓推進(jìn),PPP條例已完成初稿,最近一兩個(gè)月會(huì)向社會(huì)公開征求意見。PPP立法以解決目前突出的問(wèn)題為導(dǎo)向,同時(shí)體現(xiàn)制度建設(shè)的前瞻性、引導(dǎo)性,為PPP的發(fā)展發(fā)揮保障、促進(jìn)和規(guī)范作用。
參與過(guò)PPP條例立法征求意見的君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)表示,不能指望一個(gè)PPP條例能解決所有問(wèn)題,但它能對(duì)PPP規(guī)范發(fā)展起到積極作用。
財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞近日表示,財(cái)政部對(duì)PPP實(shí)施正面清單管理,積極引導(dǎo)各地規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目,盡力杜絕清單之外的“擦邊球”。
“今年毫無(wú)疑問(wèn)是PPP發(fā)展規(guī)范之年,從發(fā)改委這邊看,從穩(wěn)增長(zhǎng)角度看能做PPP項(xiàng)目盡量做,但它也強(qiáng)調(diào)規(guī)范。金融機(jī)構(gòu)也在發(fā)文不能給地方違法違規(guī)借債。國(guó)資委讓央企做PPP,也在強(qiáng)調(diào)規(guī)范。”王守清稱。
