應(yīng)對氣候變化遇上PPP(即“政府和社會資本合作”)，會擦出怎樣的火花?《綠色金融半年報》顯示，PPP的快速發(fā)展以及與金融工具的深度結(jié)合，成為2017年上半年我國綠色金融市場的一大亮點。在PPP政策的引導(dǎo)下，金融市場積極響應(yīng)，以綠色PPP為基礎(chǔ)衍生出多種金融衍生投融資工具。顯然，氣候變化融資與PPP模式的結(jié)合已經(jīng)日趨緊密，探索我國PPP模式氣候融資，構(gòu)建合理可用的PPP模式氣候融資機制成為當(dāng)務(wù)之急。
PPP模式氣候變化融資機制勢在必行
聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)在2016年發(fā)布的一份報告中曾測算，截至2050年，發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化成本可能會升至每年2800億美元至5000億美元，這一數(shù)字比此前的估計高出四到五倍。報告稱，適應(yīng)性資金缺口很大，如果不能在額外的創(chuàng)新性資金方面取得進展，這一缺口在未來幾十年會繼續(xù)擴大。
而近年來，諸多資料顯示，我國已經(jīng)在多個領(lǐng)域廣泛應(yīng)用了PPP模式解決投融資難題。值得注意的是，PPP的發(fā)展已經(jīng)成為難以抵擋之勢，《綠色金融半年報》顯示，截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫PPP項目已達12287個，項目總投資額14.6萬億元。
PPP模式氣候變化融資機制勢在必行
實際上，國內(nèi)相關(guān)政策已經(jīng)不只一次地“撮合”應(yīng)對氣候變化和PPP模式。早在去年，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中就著重提出了“出臺綜合配套政策，完善氣候投融資機制，更好發(fā)揮中國清潔發(fā)展機制基金作用，積極運用政府和社會資本合作(PPP)模式及綠色債券等手段，支持應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展工作。”同樣，在去年印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》中也提出設(shè)立綠色發(fā)展基金，通過PPP模式動員社會資本。
“社會資本大量投入到應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，創(chuàng)造出一個節(jié)能減排和低碳發(fā)展的市場，企業(yè)從中獲得收益，或許能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展的良性循環(huán)。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤告訴記者。
應(yīng)對氣候變化結(jié)合PPP構(gòu)想容易落地難
構(gòu)想容易落地難
據(jù)悉，當(dāng)前一些西方發(fā)達國家和國際組織已經(jīng)開始將PPP模式應(yīng)用到節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化以及促進低碳發(fā)展的領(lǐng)域，在這方面積累了不少經(jīng)驗。例如，重點關(guān)注減少溫室氣體排放的英國綠色投資銀行(GIB)，實質(zhì)上就起到了PPP+綠色金融實驗室的作用，它在為項目量身定制融資方案的同時盡可能地保證模式的可復(fù)制性，進而不斷推動符合氣候和環(huán)境訴求的項目落地。
“就目前實際情況來說，國內(nèi)還沒有在氣候變化領(lǐng)域的PPP項目實踐?？赡芤呀?jīng)有人在做碳減排的相關(guān)PPP機制設(shè)計，相關(guān)政策也有了一些提示性內(nèi)容，但這都只是一些超前的舉措，想要真正落地并沒有那么容易。”薛濤告訴記者。
正如華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家賈康撰文所言，通過PPP融資模式進行氣候融資具有獨特的作用。“一是可以彌補財政資金投入不足的問題。PPP模式能夠解決的首要問題就是吸引社會資本參與到節(jié)能減排領(lǐng)域中來，擴大財政資金撬動社會資本的杠桿作用。二是可以提高低碳融資模式的效率。比起只有政府部門參與提供的公共物品而言，公私合作的PPP模式能夠有效利用私人部門高效的管理水平,提高整體公共服務(wù)的效率。三是可以改進政府管理職能。”
“拓寬應(yīng)對氣候變化多元化資金來源渠道，通過PPP模式探索財政資金吸引社會資本投入到應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域、實現(xiàn)低碳發(fā)展成了亟待解決的問題。”中國財政科學(xué)研究院相關(guān)專家對記者表示。
碳交易結(jié)合PPP做氣候融資的難度很大
在薛濤看來，碳是一種負(fù)外部性產(chǎn)品，其本身并沒有價值，除非它通過政策強制的方式(比如《京都議定書》)被真正地貨幣化，才能夠?qū)崿F(xiàn)與PPP模式進行對接，通過這一模式對碳減排進行機制設(shè)計，從而實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的最終目的。“但是目前我國的碳交易市場還是試點階段，并不成熟，現(xiàn)有的CDM(清潔發(fā)展機制)基金也不像以前那么活躍，各省如何進行碳排放總量的上限核定仍是未知，在這樣的前提下進行PPP模式的氣候融資機制設(shè)計，難度很大。”
與此同時，有專家直言，由于CDM項目財政直接投入比例高，財政資金引導(dǎo)私人資本的杠桿作用弱，在一定程度上影響了低碳經(jīng)濟實現(xiàn)加快發(fā)展。據(jù)悉，當(dāng)前我國支持低碳發(fā)展的政策，主要還是停留在以財政支持為主的層面上，對私人部門和金融行業(yè)的激勵措施不足，難以撬動大量私人資本投入到低碳發(fā)展領(lǐng)域，社會資本尚停留在停滯階段。
據(jù)了解，氣候融資作為應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前尚沒有專門的、統(tǒng)一的氣候融資管理體制機制。尤其是近兩年不斷被提及的PPP氣候融資，由于涉及私人部門資金的進入及監(jiān)測監(jiān)管，以及國際氣候談判中的氣候融資的核算，尚缺乏健全完善的制度安排。
多管齊下建立健全PPP氣候融資機制
據(jù)《綠色金融半年報》，PPP模式與綠色金融已經(jīng)有一些融合的“苗頭”出現(xiàn)，在這樣的形勢下，在全國碳市場即將啟動之際，加快PPP模式氣候變化投融資雖然面臨一些實際困難，但畢竟是時代所需，是實現(xiàn)低碳發(fā)展的必選路徑之一。
那么，就我國而言，應(yīng)該怎樣去設(shè)計一個合理可用的PPP氣候變化融資機制?
“加強頂層法律設(shè)計是關(guān)鍵。”賈康表示，可醞釀制定《應(yīng)對氣候變化PPP融資法》。學(xué)習(xí)借鑒歐美國家氣候立法做法，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，首先從應(yīng)對氣候變化的辦法、制度、細則、條例開始，經(jīng)過實踐運行最終上升到專門法律。通過國家層面的氣候立法，明確政府與市場的職責(zé)，通過CDM融資為法律提供財力保障，有效約束地方政府發(fā)展經(jīng)濟的短期行為，減少氣候融資政策波動對“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”造成的沖擊，提振發(fā)展低碳、節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的信心。
怎樣去設(shè)計一個合理可用的PPP氣候變化融資機制?
賈康建議，可以考慮設(shè)立一支PPP氣候融資種子基金，由中國清潔機制發(fā)展基金管理中心經(jīng)營。此類基金可以由政府和私人部門按比例共同出資組建，一般由政府先認(rèn)購碳基金一定數(shù)目的份額，其余份額由相關(guān)私人部門自由認(rèn)購。
也有專家直言，機構(gòu)設(shè)置不可缺?？梢栽趪鴦?wù)院成立專門PPP融資管理機構(gòu)，如PPP專業(yè)委員會或PPP推進辦公室，形成在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府、PPP推進機構(gòu)和行業(yè)組織共同構(gòu)成的PPP項目運作管理模式。“同時下設(shè)專門的PPP氣候融資領(lǐng)導(dǎo)和推廣機構(gòu)，隸屬相關(guān)部委，如PPP氣候融資管理委員會。”該專家建議。
完善的碳排放權(quán)市場體系是PPP模式吸引資金匹配供求的行之有效的手段
國際社會的減排經(jīng)驗啟示人們，完善的碳排放權(quán)市場體系是PPP模式吸引資金、匹配供求的行之有效的手段。當(dāng)前歐洲、美國等地都建立起比較成熟的排放權(quán)市場，碳資產(chǎn)的交易規(guī)模逐年放大，吸引了投資機構(gòu)、國際組織、環(huán)保組織和低碳企業(yè)等各方面的資金與技術(shù)。“要加快建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)市場體系，以盡快建立中國自己的碳交易定價權(quán)，促進我國低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”薛濤呼吁。
正如國家主席習(xí)近平所指出的，未來，中國將進一步加大控制溫室氣體排放力度，爭取到2020年實現(xiàn)碳強度降低40%～45%的目標(biāo)。中國愿意繼續(xù)承擔(dān)同自身國情、發(fā)展階段、實際能力相符的國際責(zé)任。在應(yīng)對氣候變化的路上，PPP必將錦上添花，為“中國目標(biāo)”的實現(xiàn)提供新動力和新路徑。
