從無到有：國際航空碳市場機(jī)制談判不易
1944年，52個國家在芝加哥簽署了《國際民航公約》（亦稱“《芝加哥公約》”），成立了國際民航組織，該組織是聯(lián)合國經(jīng)社理事會下專責(zé)國際民航事務(wù)管理和發(fā)展的機(jī)構(gòu)，由大會、理事會和秘書處三大機(jī)構(gòu)組成，目前該組織有191個成員國，總部設(shè)立在加拿大蒙特利爾。2007年國際民航組織第36屆大會正式啟動了應(yīng)對氣候變化政治談判進(jìn)程，大會通過同時承認(rèn)“共區(qū)”原則和“非歧視”原則，并提出要制定一攬子航空減排行動。2009年，國際民航組織召開具有臨時大會性質(zhì)的“國際航空與氣候變化高級別會議”，會議成果文件包括會議宣言和會議主席聲明兩部分，其中會議宣言重申了“共區(qū)”原則和“非歧視”原則，確定了2050年前行業(yè)年均燃效提升2%的中長期目標(biāo)，同時提及要制定更加雄心勃勃的減排目標(biāo)以及建立國際航空減排市場機(jī)制。
在此基礎(chǔ)上，2010年國際民航組織第37屆大會期間，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在是否制定絕對量減排目標(biāo)問題上分歧巨大，最終大會通過的決議同時確定了2%的燃效提升目標(biāo)和2020年碳中性增長目標(biāo)。但由于主要發(fā)展中國家認(rèn)為碳中性增長目標(biāo)不可行、侵損其國際航空發(fā)展權(quán)，發(fā)達(dá)國家反對明確發(fā)達(dá)國家要為發(fā)展中國家預(yù)留排放空間的表述，會后包括中國在內(nèi)的主要航空大國均對該目標(biāo)段落提出保留意見。大多數(shù)觀點都認(rèn)為減排目標(biāo)無法僅靠行業(yè)內(nèi)部的行動來實現(xiàn)，相關(guān)替代清潔能源發(fā)展也尚未成熟，所以國際民航組織決定需要建立全球市場機(jī)制來幫助完成這一目標(biāo)。
2013年，國際民航組織第38屆大會在經(jīng)過各方激烈交鋒后，啟動了投票機(jī)制，通過了A38-18號決議，決定建立國際航空全球市場機(jī)制作為實現(xiàn)2020年碳排放零增長的重要手段，并明確要在2016年第39屆大會審議通過相關(guān)方案，2020年起實施。2016年10月，在蒙特利爾召開的國際民航組織第39屆全體大會通過了《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明-氣候變化》和《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明-全球市場措施機(jī)制》兩份重要決議，確定了“國際航空碳抵消及減排機(jī)制”的實施框架，建立了第一個全球性行業(yè)市場減排機(jī)制。
分三階段啟動全球航空減排機(jī)制
國際民航組織第39次大會通過的“國際航空全球碳抵消和減排機(jī)制”旨在利用市場手段實現(xiàn)到2020年后國際民航二氧化碳排放零增長的目標(biāo)，即從2021年起，國際航空二氧化碳排放較2020年水平的增量部分需通過購買相應(yīng)的減排量予以抵消。該機(jī)制分為三個階段實施：試驗階段（2021-2023年）、第一階段（2024-2026年）以及第二階段（2027-2035年）。試驗階段和第一階段各國自愿參加，但發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先參與。第二階段，滿足以下條件的國家強(qiáng)制參加：2018年國際航空周轉(zhuǎn)量全球占比超過0.5%的國家或在國際航空周轉(zhuǎn)量排序（由高至低）中累計份額90%以內(nèi)
的國家，最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼發(fā)展中國家和內(nèi)陸發(fā)展中國家等可被豁免。為盡量避免市場扭曲，大會決定國際航空碳抵消和減排機(jī)制僅要求參與該機(jī)制的國家間的航班實施抵消活動，但所有國家都需要報告相關(guān)數(shù)據(jù)。該抵消機(jī)制的履約周期為三年，2021至2023年為第一個周期。理事會將從2022年起每三年對國際航空碳抵消和排放機(jī)制的運(yùn)行情況進(jìn)行一次審評，審評結(jié)果將作為后續(xù)完善該機(jī)制的重要參考。
國際民航組織制定了分階段的責(zé)任分配方案，從最初的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過渡到按航空公司個體增排比例分配。2021年至2029年，行業(yè)權(quán)重占100%，即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責(zé)任；2030年起，行業(yè)部分的比例將逐漸下降至30%以下，相應(yīng)地，個體部分的比重隨之上升。根據(jù)大會決議，行業(yè)基準(zhǔn)排放量和個體基準(zhǔn)排放量分別為2019年和2020年全球和某航空公司國際航空二氧化碳排放量的平均值。目前相關(guān)工作主要集中在三個方面：監(jiān)測、報告及核查，可用于抵消的排放單位以及中央登記簿。此外，為激勵各國航空公司提前購買減排項目用于2021-2023年的“履約”，國際民航組織還提出要在2018年前組建“臨時項目評估組”（IPAG）對各國申請的減排項目進(jìn)行評審并基此列出所謂的“正面清單”。
國際航空碳減排市場機(jī)制影響深遠(yuǎn)
國際航空減排全球市場機(jī)制是首個行業(yè)層面的國際碳市場，具有極強(qiáng)的示范效應(yīng)。在政治層面，該機(jī)制是繼《巴黎協(xié)定》后對氣候變化多邊進(jìn)程的再次有力推動，進(jìn)一步明確了全球低碳轉(zhuǎn)型的趨勢，有助于凝聚各國合作意愿。在實踐和技術(shù)層面，該機(jī)制的建立對于《巴黎協(xié)定》第六條市場機(jī)制的談判、區(qū)域間碳市場的聯(lián)接以及探索成本最優(yōu)的全球減排路徑來說是一次重要的嘗試。新機(jī)制必將對民航業(yè)和全球應(yīng)對氣候變化進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
根據(jù)國際民航組織的預(yù)測，未來國際航空燃料消費及相應(yīng)的溫室氣體排放仍將保持快速的增長趨勢。相比于2020年水平，2025年國際航空二氧化碳排放量將增長1.42-1.74億噸，2030年增長2.88-3.76億噸，2035年增長4.43-5.96億噸。結(jié)合IEA（國際能源署）對國際碳價的預(yù)測結(jié)果，為實現(xiàn)2020年后國際航空二氧化碳排放零增長的目標(biāo)，2025年全球航空業(yè)預(yù)計將支出15-62億美元用于抵消排放增長，2030年和2035年這一數(shù)字將分別達(dá)到29-124億美元和53-239億美元。雖然由于參與全球市場機(jī)制的國家數(shù)量有限，真正的抵消量和抵消成本將低于上述估算結(jié)果，但可以預(yù)見的是，航空業(yè)為了實現(xiàn)2020年后碳排放零增長目標(biāo)仍需付出高昂的代價。
考慮到發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家國際民航發(fā)展水平的差距，各方最終就分階段的抵消責(zé)任分配方案達(dá)成了一致，即前期根據(jù)行業(yè)平均增速分擔(dān)抵消責(zé)任，2030年后適當(dāng)增加根據(jù)個體增速分擔(dān)責(zé)任的比例。這一安排總體上體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同但有區(qū)別的責(zé)任，但是也不難發(fā)現(xiàn)，由于2021年到2026年不強(qiáng)制各方參與抵消機(jī)制，這期間發(fā)展中國家的有限參與將造成納入抵消機(jī)制的國際航班數(shù)量較少、行業(yè)增速較低，發(fā)達(dá)國家即使自愿率先參與該機(jī)制，實際上需要承擔(dān)的抵消責(zé)任也較少。2027年后，未獲豁免的國家需強(qiáng)制參與抵消機(jī)制，僅第一個履約期按行業(yè)增速分擔(dān)抵消責(zé)任，隨后的履約期個體增速的比重迅速提升，由于發(fā)展中國際民航業(yè)務(wù)快速增長的趨勢仍將繼續(xù)保持相當(dāng)長一段時期，2030年后發(fā)展中國家承擔(dān)的抵消責(zé)任激增，考慮到抵消成本，其減少溫室氣體排放的壓力也將顯著增加。
面臨參與國際和國內(nèi)新市場機(jī)制的挑戰(zhàn)，中國民航業(yè)任重道遠(yuǎn)
中國應(yīng)做好參與準(zhǔn)備
中國作為民航業(yè)中增長最快的國家之一，也將與2017年啟動全國碳市場，民航業(yè)作為第一階段可能納入的行業(yè)也正在著手啟動相關(guān)的工作。面臨參與國際和國內(nèi)新市場機(jī)制的挑戰(zhàn)，中國民航業(yè)任重道遠(yuǎn)。
為應(yīng)對碳抵消機(jī)制對中國民航業(yè)發(fā)展可能產(chǎn)生的影響，國內(nèi)企業(yè)應(yīng)做好全面的風(fēng)險評估和充分的技術(shù)準(zhǔn)備。盡管中國航空企業(yè)在節(jié)能減排和綠色發(fā)展領(lǐng)域做了很多努力，但若要參與國際航空碳抵消和減排機(jī)制仍面臨艱巨挑戰(zhàn)，考慮到未來國際碳價的波動，參與該機(jī)制可能給航空企業(yè)的運(yùn)行成本、金融管理乃至長期發(fā)展帶來一定的風(fēng)險和不確定性。航空企業(yè)應(yīng)盡早識別風(fēng)險，熟悉市場機(jī)制規(guī)則，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)和人才儲備，不斷提升管理精細(xì)化水平，逐步提高航空替代燃料的使用比例。
中國應(yīng)積極開展碳市場國際合作，促進(jìn)各方政策溝通，提高中國碳市場的國際認(rèn)可度，為參與國際航空市場機(jī)制奠定基礎(chǔ)。根據(jù)國際民航組織的大會決議，所有可用于國際民航碳抵消機(jī)制的減排單位都需經(jīng)國際民航組織相關(guān)機(jī)構(gòu)的評估。目前，該組織正就評估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行最后的磋商和談判。我國應(yīng)依托國內(nèi)碳市場發(fā)展及參與全球氣候治理的豐富經(jīng)驗，積極參與并影響國際民航組織相關(guān)談判進(jìn)程，推動碳交易國際合作，提高中國碳市場的影響力，促進(jìn)政策交流，使中國碳交易產(chǎn)品獲得更廣泛的認(rèn)可，同時推動國內(nèi)碳市場機(jī)制的發(fā)展乃至低碳轉(zhuǎn)型。
此外，由于國際航空碳抵消和減排機(jī)制采取國家參與、公司履約的形式實施，即是否參與該機(jī)制由國家決定，參與該機(jī)制后在該國注冊航空公司應(yīng)經(jīng)國家政府向國際民航組織提交有關(guān)數(shù)據(jù)。為此，我國政府如果決定參與該機(jī)制，則應(yīng)盡早就我國香港和澳門特別行政區(qū)及臺灣航空企業(yè)有關(guān)數(shù)據(jù)口徑及數(shù)據(jù)報送機(jī)制等問題進(jìn)行研究并提出可行方案。
