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新一輪大部門體制改革的亮點

2013-03-18  來源:互聯(lián)網(wǎng) 

3月14日,十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的大幕正式拉開,新一輪大部門體制改革的總體設(shè)想和基本內(nèi)容引起廣泛熱議。筆者認(rèn)為,不應(yīng)僅關(guān)注機(jī)構(gòu)數(shù)量增減多少的問題,還有必要對這一方案仔細(xì)考察,梳理這一輪改革的特色與亮點,并對未來需完善之處做一些展望。

“大部門”不僅指部委

根據(jù)最終公布的改革方案,這一輪改革僅新組建“交通部”、“衛(wèi)生與計劃生育委員會”和“食品藥品安全監(jiān)督管理總局”和“新聞出版廣電總局”4個大部門,作為國務(wù)院組成部門的部委,數(shù)量從原先的27個減少到25個,只減少2個,從數(shù)量看,確實變動不大。

不過,如果通讀方案全文,將本輪改革方案中直接涉及職責(zé)調(diào)整的國務(wù)院下屬部門進(jìn)行整理匯總,就會發(fā)現(xiàn),這一輪改革直接涉及職責(zé)調(diào)整的部門,包括8個部委(原鐵道部、原衛(wèi)生部、原人口與計劃生育委員會、發(fā)改委、交通部、公安部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部)、5個直屬機(jī)構(gòu)(原新聞出版總署、原廣電總局、質(zhì)監(jiān)總局、工商總局、海關(guān)總署)、4個部委管理的國家局(能源局、海洋局、中醫(yī)藥管理局、原食藥監(jiān)局)、1個直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)(國資委)、1個直屬事業(yè)單位(電監(jiān)會)、1個高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(食品安全委員會)共計20個單位。再聯(lián)系有關(guān)職能轉(zhuǎn)變部分的內(nèi)容看,可以說,本輪改革覆蓋了國務(wù)院諸多部門,而不僅是“27-2=25”的簡單加減法的問題。

這又關(guān)系到對“大部門體制改革”中“大部門”的理解。近來媒體更多使用“大部制”的縮略語,而更規(guī)范的表述應(yīng)是“大部門”。從橫向范圍來看, “大部”強(qiáng)調(diào)的是部(委)與部(委)的整合、歸并;“大部門”在強(qiáng)調(diào)國務(wù)院各部委之外,還包括國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部委管理的國家局和事業(yè)單位,乃至黨群口的部門。同時,“大部門”和“大部”還有縱向?qū)哟紊系膮^(qū)別,“大部”僅指部(委)本身,而“大部門”還包括各部(委)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),如司、局、處之間的整合。“大部門”應(yīng)是縱向上“大部委-大司局-大處室”的有機(jī)整合。

弄清大部門體制改革之“大部門”的準(zhǔn)確含義,對這一輪改革的認(rèn)知才能更清晰。將大部門體制改革從“部委”層面細(xì)化到國務(wù)院諸多部門的改革過程中,是本輪改革的一個亮點。

職能轉(zhuǎn)變更值得關(guān)注

構(gòu)建職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”,一般是指把相同或相近的政府職能加以整合,歸入一個部門進(jìn)行主要管理,或把職能相同或相近的機(jī)構(gòu)歸并成一個較大的部門,以最大限度避免政府職能交叉、多頭管理和部門主義,從而提高行政效率。就此而言,職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變是大部門體制改革的前提和內(nèi)在要求,機(jī)構(gòu)重組則是大部門體制改革的外在表現(xiàn)和形式。

筆者認(rèn)為,這一輪改革確實將“職能轉(zhuǎn)變”提到了前所未有的高度,對政府職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變做出了進(jìn)一步部署,并細(xì)分為職能的轉(zhuǎn)移(理順政府、市場、社會和個人關(guān)系)、職能的下放(調(diào)整中央政府與地方政府關(guān)系)、職能的整合(解決部門間職責(zé)交叉、推諉扯皮問題)和職能的強(qiáng)化(加強(qiáng)宏觀管理和制度機(jī)制)四個方面。

圍繞上述四方面,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出了多項具體改革措施。如工商登記制度由“先證后照”改為“先照后證”;成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織,可直接向民政部門依法申請登記,不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意;整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé),整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責(zé)等,分別由一個部門承擔(dān);等等。

中編辦負(fù)責(zé)人在答記者問中指出,簡政放權(quán)是改革,加強(qiáng)管理也是改革;不合理的政府職能需要轉(zhuǎn)變,同時,政府應(yīng)該做的也須管住管好,才是全面正確履行政府職能。

從推動政府職能轉(zhuǎn)變到促進(jìn)全面履行政府職能,反映出決策層對政府職能問題的認(rèn)識更為完整和成熟。以政府機(jī)構(gòu)職能調(diào)整為線來推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革,是這一輪改革的重要特色,由此展開的改革內(nèi)容不僅限于機(jī)構(gòu)變動,也包括更多的機(jī)制建設(shè)。這正是大部門體制改革的應(yīng)有之義。

還須規(guī)范政府運作過程

如果說機(jī)構(gòu)調(diào)整是政府的外在改革,職能調(diào)整是政府的內(nèi)涵改革,那么是否在優(yōu)化職能、重組機(jī)構(gòu)之后,政府管理體制改革就充分完成了呢?現(xiàn)代政府理論的研究成果顯示,一個政府構(gòu)成一種體制,其內(nèi)涵為一組職能,外現(xiàn)為一套機(jī)構(gòu),運作為一個過程,行動起來則是一群官員。就此而言,政府改革不僅要注重職能優(yōu)化和機(jī)構(gòu)變革,政府運作過程的優(yōu)化與政府官員結(jié)構(gòu)的合理化也是重要內(nèi)容。

我們過去的政府改革,往往偏重強(qiáng)調(diào)體制、職能和機(jī)構(gòu)的問題,而對運作過程優(yōu)化和官員結(jié)構(gòu)優(yōu)化著力不足。社會生活和公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題時,我們也容易陷入把所有問題都?xì)w于體制的窠臼。實際上,很多問題與政府運作過程不合理、執(zhí)行政策的官員行為不規(guī)矩等密切相關(guān)。沒有后兩者的轉(zhuǎn)變,政府改革過程中職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整的成效也往往難以彰顯。

可喜的是,具體設(shè)計新一輪改革方案的中編辦負(fù)責(zé)人已在答記者問時明確指出“體制解決政府管什么不管什么,然后還有一個過程”的問題。這顯示決策層對政府改革和發(fā)展問題的總體把握更為完整和成熟。

希望在職能合理調(diào)整和機(jī)構(gòu)重組整合的基礎(chǔ)上,政府運作過程的規(guī)范與優(yōu)化也成為改革的重要著力點。同時,伴隨著職能、機(jī)構(gòu)和過程的優(yōu)化和完善,政府官員結(jié)構(gòu)和能力的優(yōu)化也應(yīng)是政府改革的重要關(guān)節(jié)點。

此次改革方案明確提出“嚴(yán)格控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”,希望此前媒體披露的“一正十幾個副”的不合理職位設(shè)置模式在此次改革中能得到有效遏制和避免。需要注意的是,不合理的副職設(shè)置模式,在法律上也是不允許的。例如,現(xiàn)行國務(wù)院組織法明確規(guī)定,部委副職設(shè)置為2-4人,而很多部委實際副職配置遠(yuǎn)超4人。

(作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授)





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