普遍能源服務(wù)的范圍比較廣，但是能源“可負(fù)擔(dān)”和“可獲得”是普遍能源服務(wù)的基本要求。能源普遍服務(wù)是政府公共事業(yè)的重要組成部分，需要合理的政策設(shè)計(jì)和資金支持。能源普遍服務(wù)是一國政府的執(zhí)政業(yè)績的重要方面。
新中國成立初期，中國能源生產(chǎn)能力十分薄弱，1949年，全國的能源生產(chǎn)總量僅有0.2億噸標(biāo)煤，經(jīng)過70年的努力，能源生產(chǎn)水平大幅提高，能源的基礎(chǔ)保障日益增強(qiáng)。2018年全國能源生產(chǎn)接近38億噸標(biāo)煤，比1949年增長158倍，年均增長7.6%。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與人民生活水平的提高，國內(nèi)能源供應(yīng)增長速度已趕不上能源需求的增長速度，逐漸成為能源凈進(jìn)口國，2018年能源自給率僅達(dá)80%左右，其中石油對外依存度超過了70%。
另一方面，中國的終端用能從一次能源快速向二次能源轉(zhuǎn)變。2011年，不論是在發(fā)電裝機(jī)容量還是在發(fā)電量方面，中國電網(wǎng)總量均超過美國成為世界第一電力大國。2018年末，全國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)19億千瓦，比1978年末增長32倍，年發(fā)電量接近7萬億千瓦時，比1978年末增長26倍。中國電網(wǎng)從最初的低覆蓋、低聯(lián)通、低電壓、安全性弱的運(yùn)行技術(shù)水平，逐漸發(fā)展成全球能源配置能力最強(qiáng)、高壓輸電線路最多、安全運(yùn)行水平最高的國家電網(wǎng)之一。
近幾年中國政府重視環(huán)境污染治理與低碳發(fā)展，加大了對可再生能源的扶持。2018年底，中國風(fēng)力發(fā)電累計(jì)裝機(jī)達(dá)到184GW，光伏175GW，均居世界首位，一躍成為世界可再生能源發(fā)展第一大國，擁有最完整、成本最低的光伏和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈，在全球占據(jù)著舉足輕重的地位。隨著政府對能源革命和清潔低碳轉(zhuǎn)型的推動，清潔能源競爭力大幅度提高，2018年清潔能源消費(fèi)占全國能源消費(fèi)總量的比重約22%。可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的比重為26.7%。中國的能源結(jié)構(gòu)逐漸由以煤炭為主向低碳化、清潔化、多元化轉(zhuǎn)型。
IEA(國際能源署)和世界銀行等近期發(fā)布的電力報(bào)告顯示，全球的無電人口仍有8.4億，其中印度占比最大，尚有9900萬無電人口。相比之下，同是發(fā)展中國家的中國于2015年底就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了100%的電力普及。
中國能夠取得這樣的成就并不是一蹴而就的，歷經(jīng)了不少艱辛。改革開放初期，電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺，缺電限制了生產(chǎn)力的發(fā)展，電力工業(yè)發(fā)展緩慢。為改善這一狀況，實(shí)現(xiàn)100%的電力普及率，中國政府付出了巨大的努力。特別是改革開放以來，國家進(jìn)行電力改革，加快了電力行業(yè)的投資與建設(shè)，電力行業(yè)得以迅速發(fā)展。隨著電網(wǎng)的擴(kuò)建，多個城市和農(nóng)村的配電網(wǎng)發(fā)展解決了絕大多數(shù)地區(qū)的用電問題。
1994年，中國政府實(shí)施“電力扶貧共富工程”，在一年多的時間里，全國農(nóng)戶通電率近97%。隨后的十幾年，農(nóng)網(wǎng)擴(kuò)建與改造取得了巨大進(jìn)步，但截至2012年底，全國仍有273萬無電人口，主要分布在西藏、甘肅、青海等自然條件惡劣的偏遠(yuǎn)地區(qū)。
為完成電力普及，中央政府在作一些必要的政策引導(dǎo)的同時，還給予了充分的資金支持，各地方根據(jù)情況因地制宜，協(xié)調(diào)落實(shí)。例如，在西藏等光照資源豐富的地區(qū)建立太陽能光伏系統(tǒng)，增強(qiáng)電力供應(yīng)的可靠性與實(shí)用性。2015年底中國政府宣布全面解決無電人口的用電問題。
然而，除了電力普及，能源普遍服務(wù)需要讓所有人都能以合理的和支付得起的價格獲得高質(zhì)量的能源服務(wù)。在電價方面，政府通過交叉補(bǔ)貼大幅度降低城市居民用電成本，還通過實(shí)行“城鄉(xiāng)同價”來降低農(nóng)村居民的用電成本。
為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村用戶從“用上電”到“用好電”，政府實(shí)施幾輪的農(nóng)村電網(wǎng)改造工程，加快農(nóng)村電網(wǎng)的建設(shè)與升級，除中央財(cái)政撥款提供資金支持外，還加大地方對農(nóng)網(wǎng)建設(shè)改造的投資。近幾年政府通過將光伏電站的建設(shè)指標(biāo)更多地傾斜于貧困地區(qū)，來實(shí)施光伏扶貧項(xiàng)目，以打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。雖然這種電力交叉補(bǔ)貼需要改革，但是，在發(fā)展過程中支持能源普遍服務(wù)功不可沒。
電力深入現(xiàn)代社會生產(chǎn)與人民生活的方方面面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展電力先行。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活質(zhì)量的不斷改善，電氣化水平也不斷提高。能源普遍服務(wù)為一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，有利于改善農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)人民的生活水平，提高其生活的幸福感，縮小城鄉(xiāng)差距，對維持穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境起到積極的作用。
然而，能源普遍服務(wù)也是動態(tài)的，需要不斷適應(yīng)新的能源技術(shù)和新的發(fā)展?fàn)顩r，提高能源普遍服務(wù)的質(zhì)量。比如說，城市和農(nóng)村新能源分布式發(fā)展也將是能源普遍服務(wù)的一個重要方面。在農(nóng)村，政府通過家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策提高了農(nóng)村家庭的電氣化水平，農(nóng)村用電量有了大幅度上升，原有的用電容量已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有生產(chǎn)生活的需要，需要進(jìn)一步擴(kuò)容，因此需要新一輪的農(nóng)網(wǎng)改造升級。
此外，需要增強(qiáng)農(nóng)村電網(wǎng)的電力輔助服務(wù)，依照各地的資源適時發(fā)展光伏、風(fēng)電等可再生能源。尤其需要推動建立偏遠(yuǎn)和少數(shù)民族地區(qū)的電力普遍服務(wù)財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，除了優(yōu)惠的財(cái)政政策，還需要有效解決人口少電量小的偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村電網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用不足的問題。
(作者系廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長)
