67個資源衰退型城市多在中西部

日前公布的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》顯示，我國有67個城市由于自然資源趨于枯竭、經(jīng)濟發(fā)展滯后、民生問題突出、生態(tài)環(huán)境壓力大。據(jù)統(tǒng)計，這67個衰退型城市涉及24個地級行政區(qū)、22個縣級市、5個縣、16個市轄區(qū)。

記者注意到，這67個衰退型城市大多分布在云南、遼寧、河南、河北、湖南、四川、山西、吉林等中西部地區(qū)。而目前中國區(qū)域經(jīng)濟格局中，被列為衰退型的這些城市，事實上已經(jīng)成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重點和難點地區(qū)。

那么，67個衰退型城市面臨怎樣的發(fā)展困境？

上述《規(guī)劃》指出，首先是資源枯竭城市歷史遺留問題依然嚴重，轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動力不強。目前，尚有近7000萬平方米棚戶區(qū)需要改造，約14萬公頃沉陷區(qū)需要治理，失業(yè)礦工人數(shù)達60多萬，城市低保人數(shù)超過180萬。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對資源的依賴性依然較強，采掘業(yè)占二次產(chǎn)業(yè)的比重超過20%，現(xiàn)代制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等處于起步階段。人才、資金等要素集聚能力弱，創(chuàng)新水平低，進一步發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的支撐保障能力嚴重不足。

其次，資源富集地區(qū)新矛盾顯現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展壓力較大。部分地區(qū)開發(fā)強度過大，資源綜合利用水平低。生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，新的地質(zhì)災害隱患不斷出現(xiàn)。高耗能、高污染、高排放項目低水平重復建設，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。資源開發(fā)、征地拆遷等引發(fā)的利益分配矛盾較多，維穩(wěn)壓力大。資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護之間不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾突出。

此外，正如國家發(fā)展和改革委員會副主任杜鷹在國務院新聞辦召開的發(fā)布會上所指出的那樣，資源型城市普遍存在資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨大”的問題。這體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資源型產(chǎn)業(yè)比重大，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。在262個資源型城市中，礦產(chǎn)資源開發(fā)的增加值約占全部工業(yè)增加值的25%，比全國平均水平高一倍左右。而資源型城市的第三產(chǎn)業(yè)比重比全國平均水平低12個百分點。

“一業(yè)獨大”或“一礦獨大”的產(chǎn)業(yè)格局，會產(chǎn)生“擠出效應”，致使其他產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，一旦資源開發(fā)接近枯竭，缺乏接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，這些城市就會出現(xiàn)“礦竭城衰”的現(xiàn)象，導致經(jīng)濟發(fā)展停滯、就業(yè)難等問題。

可持續(xù)發(fā)展需建立長效機制

實現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展目標，必須從根本上破解經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的體制性、機制性矛盾，統(tǒng)籌兼顧，改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建有利于可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

對此，《規(guī)劃》提出，要建立開發(fā)秩序約束機制。嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)準入和分區(qū)管理制度，優(yōu)化資源勘查開發(fā)布局和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展綠色礦業(yè)，調(diào)控引導開發(fā)時序和強度，構(gòu)建集約、高效、協(xié)調(diào)的資源開發(fā)格局。研究建立資源開發(fā)與城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評價制度，開展可持續(xù)發(fā)展預警與調(diào)控，促進資源開發(fā)和城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。

在產(chǎn)品價格形成機制上，必須深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，科學制定資源性產(chǎn)品成本的財務核算辦法，把礦業(yè)權(quán)取得、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復、安全生產(chǎn)投入、基礎設施建設等費用列入資源性產(chǎn)品成本構(gòu)成，建立健全能夠靈活反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源性產(chǎn)品價格形成機制。

而對于資源開發(fā)補償機制，則要按照“誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，監(jiān)督資源開發(fā)主體承擔資源補償、生態(tài)建設和環(huán)境整治等方面的責任和義務，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復治理成本內(nèi)部化。對資源衰竭的城市，國家給予必要的資金和政策支持。建立資源產(chǎn)地儲備補償機制，完善森林生態(tài)效益補償制度。

《規(guī)劃》強調(diào)，尤其不容忽視的是利益分配共享機制：合理調(diào)整礦產(chǎn)資源有償使用收入中央和地方的分配比例關(guān)系，推進資源稅改革，完善計征方式，促進資源開發(fā)收益向資源型城市傾斜。

此外，要建立接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機制?！兑?guī)劃》提出：國家的重大產(chǎn)業(yè)項目布局適當向資源型城市傾斜。對符合條件的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、集群在項目審核、土地利用、貸款融資、技術(shù)開發(fā)等方面給予支持，引導資源型城市因地制宜探索各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。將發(fā)揮政府投資帶動作用與激發(fā)市場活力相結(jié)合，在建立穩(wěn)定的財政投入增長機制的同時，引導和鼓勵各類生產(chǎn)要素向接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集聚。

分類指導特色發(fā)展

由于資源型城市數(shù)量眾多，資源開發(fā)處于不同階段，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，面臨的矛盾和問題不盡相同?！兑?guī)劃》提出了分類指導、特色發(fā)展的原則。根據(jù)資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力差異，《規(guī)劃》將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，明確各類城市的發(fā)展方向和重點任務。

對于成長型城市，重在規(guī)范其有序發(fā)展。成長型城市資源開發(fā)處于上升階段，資源保障潛力大，經(jīng)濟社會發(fā)展后勁足，是我國能源資源的供給和后備基地?！兑?guī)劃》強調(diào)應規(guī)范資源開發(fā)秩序，形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)基地。提高資源開發(fā)企業(yè)的準入門檻，合理確定資源開發(fā)強度，嚴格環(huán)境影響評價，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復治理成本內(nèi)部化。提高資源深加工水平，加快完善上下游產(chǎn)業(yè)配套，積極謀劃布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快推進新型工業(yè)化。著眼長遠，科學規(guī)劃，合理處理資源開發(fā)與城市發(fā)展之間的關(guān)系，使新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

成熟型城市的跨越發(fā)展則需要推動。成熟型城市資源開發(fā)處于穩(wěn)定階段，資源保障能力強，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，是現(xiàn)階段我國能源資源安全保障的核心區(qū)。應高效開發(fā)利用資源，提高資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，加快培育一批資源深加工龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，盡快形成若干支柱型接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。高度重視生態(tài)環(huán)境問題，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復治理成本內(nèi)部化，切實做好礦山地質(zhì)環(huán)境治理和礦區(qū)土地復墾。

《規(guī)劃》支持衰退型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。衰退型城市資源趨于枯竭、經(jīng)濟發(fā)展滯后、民生問題突出、生態(tài)環(huán)境壓力大，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重點難點地區(qū)。應著力破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，化解歷史遺留問題，千方百計促進失業(yè)礦工再就業(yè)，積極推進棚戶區(qū)改造，加快廢棄礦坑、沉陷區(qū)等地質(zhì)災害隱患綜合治理。

引導再生型城市創(chuàng)新發(fā)展。《規(guī)劃》認為，再生型城市基本擺脫了資源依賴，經(jīng)濟社會開始步入良性發(fā)展軌道，是資源型城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的先行區(qū)。應進一步優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，深化對外開放和科技創(chuàng)新水平，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。完善城市功能，提高城市品位，形成一批區(qū)域中心城市、生態(tài)宜居城市、著名旅游城市。