此次發(fā)布的《指導(dǎo)意見》在思想上有所轉(zhuǎn)變，從以往的制止、限制轉(zhuǎn)變?yōu)榛?，并與調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式結(jié)合起來。

鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題尤為突出。

從年初的《關(guān)于加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見》，到《關(guān)于堅(jiān)決遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的通知》，國家對治理產(chǎn)能過剩接連發(fā)布政策，重視程度可見一斑。

近日，國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等五個(gè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)“分業(yè)施策”，稱要通過5年努力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能規(guī)?；竞侠淼哪繕?biāo)。

值得注意的是，此次發(fā)布的《指導(dǎo)意見》在思想上有所轉(zhuǎn)變，從以往的制止、限制轉(zhuǎn)變?yōu)榛?，并與調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式結(jié)合起來。相關(guān)專家指出，這意味著產(chǎn)能過剩治理將走向深入，并有望開啟新的局面。

產(chǎn)能過剩的傷害

產(chǎn)能過剩是近年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)頑疾。

而受國際金融危機(jī)的深層次影響，國際市場持續(xù)低迷，國內(nèi)需求增速趨緩，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業(yè)尤為突出。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。

“產(chǎn)能過剩極大地影響了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級工作的正常開展，也是導(dǎo)致GDP總量居高不下而居民收入增速緩慢的重要因素。”中投顧問宏觀經(jīng)濟(jì)研究員馬遙在接受《中國科學(xué)報(bào)》記者采訪時(shí)說。

安邦咨詢分析師劉梟也表示，從《指導(dǎo)意見》中的數(shù)據(jù)來看，有近30%的產(chǎn)能是閑置的，造成的后果是：企業(yè)因?yàn)橐炎约旱漠a(chǎn)品賣出去，不得不蝕本經(jīng)營，整個(gè)市場秩序被攪亂了。同時(shí)，國內(nèi)產(chǎn)能過剩的企業(yè)不是說退就能退，背后還有地方政府的意志和社會保障的包袱，所以只能是越產(chǎn)越虧，越虧越產(chǎn)，陷入惡性循環(huán)，我國工業(yè)的復(fù)蘇也遙遙無期。

從限制到化解

事實(shí)上，產(chǎn)能過剩并不是一個(gè)新話題。從2004年以來，政府一直強(qiáng)調(diào)要遏制產(chǎn)能過剩， 并采取了很多措施，但卻成效有限。

中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員周民良告訴《中國科學(xué)報(bào)》記者，過去的產(chǎn)能過剩治理之所以成效甚微，是因?yàn)樵谥卫磉^程中，常常又出現(xiàn)市場需求猛增的狀況，因此一些工作做得并不徹底，體制和機(jī)制上的問題也沒有完全解決。

而當(dāng)前的形勢則不同于以往。

周民良告訴記者，目前外需和內(nèi)需都比較有限，我國的產(chǎn)能過剩很難像以前那樣，通過再一次的產(chǎn)能擴(kuò)張來解決。“我們不能依靠傳統(tǒng)的做法來解決這個(gè)問題，必須深化改革。”

此次發(fā)布的《指導(dǎo)意見》，在指導(dǎo)思想上和以往有所不同。國家發(fā)展改革委相關(guān)人士在解讀《指導(dǎo)意見》時(shí)指出，這次的政策在理念上從制止、抑制轉(zhuǎn)變?yōu)榛猓鸦猱a(chǎn)能過剩矛盾與調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式結(jié)合起來。

劉梟認(rèn)為，這一轉(zhuǎn)變意味著，政府希望將化解產(chǎn)能過剩納入到更大的框架中來。

他進(jìn)一步解釋說，化解產(chǎn)能過剩，對于地方政府來說，是不愿意做的事情，因?yàn)闀绊懙胤降腉DP、就業(yè)，并增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而和調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式結(jié)合起來，則不僅僅強(qiáng)調(diào)化解落后產(chǎn)能，還需要尋找到新的產(chǎn)業(yè)，來替代掉過剩產(chǎn)能，讓這些行業(yè)成為新的地方經(jīng)濟(jì)的支柱。

應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)

相關(guān)專家在接受《中國科學(xué)報(bào)》記者采訪時(shí)指出，要想真正解決產(chǎn)能過剩問題，政府還需要進(jìn)一步完善相關(guān)的政策。

周民良認(rèn)為，化解過剩產(chǎn)能工作在具體實(shí)施過程中，還需要有一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并通過這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，把落后企業(yè)的產(chǎn)能從市場上淘汰掉。

比如，政府實(shí)行統(tǒng)一的環(huán)保政策，在產(chǎn)能過剩的狀態(tài)下，行業(yè)利潤較低，而企業(yè)在治理落后產(chǎn)能方面，會有一定的投入，在這種情況下，那些效率不高、產(chǎn)品銷售不旺的落后企業(yè)就會被市場淘汰。

“如果企業(yè)污染環(huán)境，卻不承擔(dān)相應(yīng)成本，那我們無法區(qū)分哪些是先進(jìn)企業(yè)，哪些是落后企業(yè)。所以應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰，同時(shí)也有利于企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。”周民良說。

《指導(dǎo)意見》中提出，要加大對產(chǎn)能過剩的問責(zé)力度，并納入政績考核。劉梟表示，這一提法過于模糊，并沒有把責(zé)任落到具體的部門和個(gè)人，對于地方政府而言，也相當(dāng)于有了操作的空間。“真想把這項(xiàng)工作落到實(shí)處，還是應(yīng)該把考核機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化。”劉梟說。

除了政策的進(jìn)一步完善，中國在治理落后產(chǎn)能方面，還可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。

周民良告訴記者，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，制造業(yè)的利潤并不高，同時(shí)，還存在勞動力成本上市、發(fā)展中國家激烈的競爭等方面的挑戰(zhàn)，本國的需求也不是很旺盛，因此也曾一度面臨巨大的壓力。

面對這些困難，發(fā)達(dá)國家制造企業(yè)的做法是，把一些本國需求比較小，或是面向本國需求，但因成本上升不再有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。

《指導(dǎo)意見》中也提出，加強(qiáng)與周邊國家及新型市場國家投資合作，拓展國際發(fā)展新空間。周民良表示，目前在東南亞和非洲等地區(qū)，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大的需求。如果能將國內(nèi)的部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)移出去，不僅可以化解過剩產(chǎn)能，還可以規(guī)避貿(mào)易壁壘。而對于這些國家而言，則可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，因此是一個(gè)雙贏的解決方案。