政企分開以及取消國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人的行政級(jí)別，可謂老調(diào)重彈，卻迎合著正在高漲的市場(chǎng)化改革呼聲，然而這一策略在接下來(lái)的轉(zhuǎn)型實(shí)踐中將面臨若干考驗(yàn)

位于北京市西便門橋旁的國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“國(guó)資委”）大樓并不顯眼，從那里可以眺望整個(gè)宣武門西大街洶涌的車流與人流。在這個(gè)灰白色的樓群院落的大門，掛著兩塊牌子：國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。這個(gè)建有結(jié)實(shí)圍墻的院落，國(guó)資委的第三任主任蔣潔敏沒(méi)有在這里過(guò)完這個(gè)秋天。9月1日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委召開黨委會(huì)，中組部常務(wù)副部長(zhǎng)陳希通報(bào)了中央關(guān)于國(guó)資委主任蔣潔敏涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法、接受組織調(diào)查的決定，兩天后蔣被免職。

蔣“出事”主要在其擔(dān)任中石油集團(tuán)“一把手”期間，接受調(diào)查后，中央候補(bǔ)委員、中石油副總經(jīng)理王永春，剛剛升任中石油副總經(jīng)理的李華林以及旗下上市公司兩高管冉新權(quán)、王道富，也隨之先后落馬，中石油窩案由此拉開了序幕。

“這些大型國(guó)有企業(yè)的一把手通常是位高權(quán)重，擁有比較高的行政級(jí)別，還掌控著大量的資金往來(lái)；有權(quán)力，卻缺少監(jiān)督。這樣的管理格局如何能保證一把手的清廉？又如何保證國(guó)企的市場(chǎng)化改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的成功？”知名財(cái)經(jīng)評(píng)論員劉興成在接受《法人》記者采訪時(shí)坦承，在蔣潔敏之前，大型國(guó)有企業(yè)一把手的限權(quán)問(wèn)題已有很多前車之鑒，諸如前中石化總經(jīng)理陳同海、前中核集團(tuán)總經(jīng)理康日新、前中國(guó)移動(dòng)黨組書記張春江等，他們的落馬基本都與權(quán)力太大而又缺少約束的機(jī)制有關(guān)。“大國(guó)企的這種機(jī)制要是不能及時(shí)改變，蔣潔敏肯定不會(huì)是最后一個(gè)落馬的一把手。”劉興成說(shuō)。

一個(gè)可以佐證的最新事實(shí)是，《法人》記者從山東省審計(jì)廳獲悉，今年1-9月，該省共對(duì)2212名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，查出違規(guī)金額65.61億元，其中領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)直接責(zé)任的違規(guī)金額為3.35億元。

一把手的官有多大

國(guó)資國(guó)企改革方案爭(zhēng)取在十八屆三中全會(huì)后盡快出臺(tái)，這是國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任黃淑和近日傳遞出的權(quán)威信息。盡管國(guó)企改革方案目前還并不明朗，但取消國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人的行政級(jí)別當(dāng)屬題中應(yīng)有之義。

“近日香港南華早報(bào)稱，中國(guó)新經(jīng)濟(jì)改革的一項(xiàng)重要舉措包括廢除國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的行政級(jí)別，一時(shí)間引來(lái)廣泛關(guān)注。十幾年來(lái)的老話題竟成了新近的大熱聞，這多少有些悲哀。”在時(shí)事評(píng)論員陳興杰看來(lái)，國(guó)企取消行政級(jí)別早在十幾年前就已經(jīng)提出了。1999年9月22日第十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》就明確規(guī)定：“深化國(guó)有企業(yè)人事制度改革”，“對(duì)企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級(jí)別”。事實(shí)上，廢除“行政級(jí)別”只具有象征意義，如果不能限制政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，削弱國(guó)企特權(quán)，無(wú)論他們的領(lǐng)導(dǎo)換了什么名頭，他們的本質(zhì)并沒(méi)有變。

有關(guān)資料顯示，迄今為止，僅國(guó)資委管理的115家央企中，就有53家為副部級(jí)；歸屬于國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的正部級(jí)企業(yè)有中投公司、鐵路總公司，還有一部分不隸屬于國(guó)資委而隸屬于其它部門的副部級(jí)央企，例如四大國(guó)有銀行和中國(guó)郵政集團(tuán)等。更體現(xiàn)央企地位的是其主要領(lǐng)導(dǎo)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央企業(yè)系統(tǒng)共有黨十八大代表131名，占全國(guó)代表總數(shù)的5.77%；入選委員的有26人，如前不久落馬的蔣潔敏，就是中央委員；還有一些央企負(fù)責(zé)人為中央候補(bǔ)委員或中紀(jì)委委員。

國(guó)資委研究中心競(jìng)爭(zhēng)力研究部部長(zhǎng)許保利在接受采訪時(shí)也證實(shí)，在國(guó)資委網(wǎng)站上列出的115家央企名錄中，前54家企業(yè)一把手（指企業(yè)董事長(zhǎng)、黨委書記及總經(jīng)理）多為“副部級(jí)”，他們一般由中組部發(fā)文任免，國(guó)資委協(xié)助考察。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)如大型國(guó)有商業(yè)銀行，其董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)也常被視為副部級(jí)官員，或享受副部級(jí)待遇，由中組部選拔和任用，也常有轉(zhuǎn)任政府官員的通道。

據(jù)長(zhǎng)期研究國(guó)有企業(yè)機(jī)構(gòu)的一位專家介紹，廣義的中央企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)包括三類：一是由國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的企業(yè)，從經(jīng)濟(jì)作用上分為提供公共產(chǎn)品的，如軍工、電信；提供壟斷性產(chǎn)品的，如石油；提供競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品的，如一般工業(yè)、建筑、貿(mào)易；二是由銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)管理的企業(yè)，屬于金融行業(yè)；三是由國(guó)務(wù)院其他部門或群眾團(tuán)體管理的企業(yè)，屬于煙草、鐵路客貨運(yùn)、港口、機(jī)場(chǎng)、廣播電視等行業(yè)。

“如此眾多的國(guó)有企業(yè)屬于國(guó)家所有，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人卻由政府任命，這種一把手行政化任命制度弊端叢叢，也一直備受詬病。”中國(guó)社科院博士李忠告訴《法人》記者，歐美國(guó)家也有大型國(guó)有企業(yè)，但其領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生往往是由市場(chǎng)決定的，與政府權(quán)力毫不相干。行政化任命的惡果之一，就是嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)激勵(lì)和企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值，使大國(guó)企一把手的貪腐有了制度溫床。

《人民日?qǐng)?bào)》海外版曾刊文抨擊該制度：“央企高管高薪金飯碗，被當(dāng)成安排中央及省市年齡偏大、提拔無(wú)望官員的肥缺，成了攢養(yǎng)老錢、享享清福的待遇”，以至有“當(dāng)不了大部長(zhǎng)送你個(gè)董事長(zhǎng)”的說(shuō)法。

政企為何難分

“在現(xiàn)行國(guó)企體制下，國(guó)企高管保留行政級(jí)別，由組織部門任免，他們本質(zhì)上是在企業(yè)任職的官員。”劉勝軍是中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)，他認(rèn)為，在行政權(quán)力主導(dǎo)國(guó)企人事的大背景下，出現(xiàn)蔣潔敏那種“活著要進(jìn)中南海、死了要入八寶山”的豪言是自然的事情。一旦國(guó)企高管呈現(xiàn)這樣的心態(tài)，不僅難以安心為企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值，反而可能把企業(yè)作為自己貪腐和買官的階梯。在這種體制下，少數(shù)真正具有企業(yè)家精神的人卻可能與體制“不兼容”而遭厄運(yùn)，紅塔集團(tuán)的褚時(shí)健、健力寶的李經(jīng)緯都是悲劇英雄。

據(jù)一位國(guó)資研究專家分析，絕大部分國(guó)有企業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)都是金字塔形，一般來(lái)說(shuō)，在國(guó)企里面，一把手的權(quán)力是處于絕對(duì)支配地位的。政府官員還有同級(jí)紀(jì)委的制約，有上級(jí)和社會(huì)的監(jiān)督，但在企業(yè)內(nèi)部對(duì)一把手的監(jiān)督幾乎形同虛設(shè)——由于國(guó)有企業(yè)通常是一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人特別是董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和黨委書記基本是行政任命，而且為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)的決策效力，很多企業(yè)都是兩權(quán)合一：董事長(zhǎng)兼黨委書記或三權(quán)歸一董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和黨委書記一肩挑，讓一把手大權(quán)獨(dú)攬，這樣必然導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)虛設(shè)化和企業(yè)決策程序形式化，內(nèi)部根本不存在有效制約主要領(lǐng)導(dǎo)人的力量，也就為其把集體決策變成個(gè)人的獨(dú)斷專行創(chuàng)造了條件。

在劉勝軍看來(lái)，國(guó)有企業(yè)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)很容易形成“內(nèi)部人控制”。央企名義上是全民所有，但全民無(wú)法行使股東權(quán)力，即便國(guó)資委授權(quán)管理央企股份，但國(guó)資委依然不是人格化的股東，國(guó)資委的官員不可能像關(guān)心自己的財(cái)產(chǎn)一樣關(guān)心國(guó)有資產(chǎn)。因此，股東的虛化導(dǎo)致國(guó)企存在嚴(yán)重的內(nèi)部人控制。一旦形成內(nèi)部人控制，就會(huì)出現(xiàn)高福利、高在職消費(fèi)、跑冒漏滴、亂投資的局面。央企占全國(guó)職工人數(shù)的8%，但工資和福利收入?yún)s占50%以上，作為股東的全民不僅不能直接享受股東權(quán)益，還要為央企壟斷和錯(cuò)誤決策買單。

為了約束國(guó)企一把手的權(quán)力行為，中央出臺(tái)的規(guī)章制度和政策文件并不少。2009年頒布過(guò)《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，2011年又出臺(tái)了《中央企業(yè)貫徹落實(shí)〈國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定〉實(shí)施辦法》，與此同時(shí)，國(guó)資委監(jiān)察部門也一直要求央企落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察工作，還有高調(diào)推行的央企董事會(huì)制度。“但這些制度發(fā)揮的作用有限。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中企業(yè)研究所研究員王繼承說(shuō)，很多國(guó)有企業(yè)在實(shí)際決策中還常常是一個(gè)人說(shuō)了算，制衡機(jī)制不足，決策信息不透明。

4年前中石化陳同海貪腐案曝光之后，其領(lǐng)導(dǎo)班子成員就曾反映過(guò)陳同海無(wú)視董事會(huì)制度，獨(dú)斷專行——陳同海一個(gè)人就可以批示決定上千萬(wàn)元、上億元的項(xiàng)目，重大工程的招投標(biāo)形同虛設(shè)。黨組成員談工作甚至要排隊(duì)求見，“這還有什么民主和監(jiān)督可言？”陳同海的一位同事如此大聲質(zhì)疑。中石油人士則稱，中石油在加拿大等國(guó)收購(gòu)的油氣田項(xiàng)目同樣存在不少問(wèn)題。“花幾十億美元收購(gòu)的項(xiàng)目，之前說(shuō)是資質(zhì)良好，結(jié)果輪到中石油自己開采，才發(fā)現(xiàn)資源貧乏。很多損失其實(shí)是決策者主觀造成的。”這位人士說(shuō)。

國(guó)家審計(jì)署公開的一份報(bào)告中也揭示了大型國(guó)企這種權(quán)力結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的決策風(fēng)險(xiǎn)，許多國(guó)企因?yàn)闆Q策機(jī)制存在的問(wèn)題造成巨額投資虧損。例如在過(guò)去幾年，中化集團(tuán)投資開發(fā)的6個(gè)海外油氣田項(xiàng)目就未達(dá)到可行性研究的預(yù)期目標(biāo)，3個(gè)項(xiàng)目累計(jì)虧損1526.62萬(wàn)美元；所屬中化國(guó)際等3家企業(yè)投資了太倉(cāng)興國(guó)實(shí)業(yè)有限公司等企業(yè)的5個(gè)項(xiàng)目，投資累計(jì)虧損1700萬(wàn)美元；三峽集團(tuán)投入10.68億元建設(shè)兩座抽水蓄能電站，該項(xiàng)目卻面臨損失風(fēng)險(xiǎn)，等等。

“實(shí)際上，幾任國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)識(shí)到了這種國(guó)企權(quán)力結(jié)構(gòu)的問(wèn)題所在。”知名財(cái)經(jīng)評(píng)論員劉興成說(shuō)，在陳同海貪腐案之后，前國(guó)資委主任李榮融就總結(jié)了該案的教訓(xùn)：最重要的原因是企業(yè)規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有建立健全，保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的體制機(jī)制還不完善，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)于集中，缺乏有效監(jiān)督制約，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力。尤其像石油企業(yè)這樣的國(guó)有獨(dú)資公司，沒(méi)有董事會(huì)的制約，傳統(tǒng)的一把手決策潛藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。另一位國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)黃丹華則更明確的表示，國(guó)有企業(yè)的一個(gè)重要缺陷就是權(quán)力架構(gòu)不合理，職責(zé)不分明，法定責(zé)任不到位，缺乏對(duì)權(quán)力有效制衡。

市場(chǎng)化改革的方向

“應(yīng)重新思考國(guó)企改革發(fā)展的邏輯。”程偉日前表示。作為國(guó)資委研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略發(fā)展研究部部長(zhǎng)，程偉認(rèn)為，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)的核心是處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，底層設(shè)計(jì)是適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。多年來(lái)，由于國(guó)企改革不徹底，過(guò)度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)安全的控制能力而忽視了企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造能力，導(dǎo)致多數(shù)國(guó)企過(guò)度強(qiáng)調(diào)規(guī)模的擴(kuò)張，忽視了競(jìng)爭(zhēng)力的提升，這是當(dāng)前國(guó)企的通病，也是政企不分和政資不分的必然結(jié)果。

程偉承認(rèn)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)具有全世界最復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)，涉及國(guó)有出資人代表、董事長(zhǎng)、黨委書記、企業(yè)法人、監(jiān)事會(huì)、管理層、職工董事、職工監(jiān)事、工會(huì)等多個(gè)利益代言人，能否建立一套利益制衡機(jī)制，共同創(chuàng)造企業(yè)價(jià)值，是我國(guó)國(guó)企治理結(jié)構(gòu)的重要難題。“如果做不到這一點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)混亂，官僚主義嚴(yán)重，傷害企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造能力，嚴(yán)重扭曲國(guó)企的市場(chǎng)化改革方向。”程偉說(shuō)。

社科院博士李忠在接受《法人》記者采訪時(shí)對(duì)程偉的觀點(diǎn)表示認(rèn)同。據(jù)其分析，國(guó)企市場(chǎng)化改革的急迫性主要與國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中舉足輕重的地位有關(guān)。根據(jù)中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，2012年“中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)”總收入為44.9萬(wàn)億元，相當(dāng)于2011年GDP總量的95.3%，其中310家國(guó)有及其控股企業(yè)營(yíng)業(yè)收入占比為81.87%，凈利潤(rùn)占比高達(dá)83.61%。另?yè)?jù)國(guó)資委數(shù)據(jù)，2011年117家央企累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入20.24萬(wàn)億元，相當(dāng)于同年中國(guó)GDP總量的42.9%。規(guī)模如此巨大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系著國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的七大重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，也關(guān)系到數(shù)十萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)的未來(lái)。

“因?yàn)閴艛?，因?yàn)橘Y源的傾斜，盡管中國(guó)的國(guó)有企業(yè)、中央企業(yè)的利潤(rùn)多數(shù)還在增長(zhǎng)，但風(fēng)險(xiǎn)正在一些行業(yè)聚集。”李忠指出，根據(jù)中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至今年六月末，全國(guó)86家大中型國(guó)有企業(yè)總負(fù)債已超過(guò)3萬(wàn)億，行業(yè)負(fù)債率達(dá)69.47%，多家重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)的負(fù)債均高于平均值。此外，中國(guó)遠(yuǎn)洋、中國(guó)鋁業(yè)、中冶集團(tuán)都還在繼續(xù)虧損，許多國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)力在明顯下降。這無(wú)疑是警鐘，如果有關(guān)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人的市場(chǎng)化改革不到位，引進(jìn)先進(jìn)人才和機(jī)制、從而提高中國(guó)國(guó)有企業(yè)在全球的競(jìng)爭(zhēng)力就會(huì)成為空中樓閣。

前國(guó)資委主任王勇表示，加快推進(jìn)國(guó)企市場(chǎng)化改革，首先就要更加市場(chǎng)化地選聘人員，人員要能進(jìn)能出，干部要能上能下，收入要能高能低。

據(jù)了解，為探索市場(chǎng)選聘國(guó)企高管的新機(jī)制，最近10年來(lái)，國(guó)資委先后推出聘任制和試用期制，中組部、國(guó)資委已多次組織公開招聘，甚至以全球海選等形式招徠人才。“央企的行政色彩還是太濃，外面的‘空降兵’難以適應(yīng)。”北京科技大學(xué)劉澄教授認(rèn)為，這種由組織部門主導(dǎo)的所謂“海選”仍然存在“體內(nèi)循環(huán)”的嫌疑，有數(shù)據(jù)顯示，2003年以來(lái)公示的122名央企高管人選中，51人來(lái)自于原企業(yè)或原系統(tǒng)內(nèi)部，占41.8%；57人來(lái)自具有國(guó)資背景的外部企業(yè)，占46.7%。

“國(guó)企市場(chǎng)化改革，最重要的就是要政企分開。”中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)劉勝軍認(rèn)為，目前把“黨管干部”原則延伸到國(guó)企領(lǐng)域，邏輯上是錯(cuò)誤的，因?yàn)閲?guó)企高管不是干部，而是企業(yè)家和經(jīng)理人?；仡櫞饲暗闹醒霙Q議，政企分開始終是一個(gè)明確的要求，但在實(shí)踐中，“黨管干部”使得政企分開有名無(wú)實(shí)——這一改革難度最大，但也最有根本性意義。