●中國產(chǎn)業(yè)政策具有強(qiáng)烈干預(yù)市場與限制競爭的特征，這種具有強(qiáng)烈“扶大限小”特征的政策模式，挑選特定產(chǎn)業(yè)與特定企業(yè)給予種種優(yōu)惠（補(bǔ)貼）政策的做法，嚴(yán)重扭曲企業(yè)競爭行為，導(dǎo)致企業(yè)具有強(qiáng)烈過度產(chǎn)能投資和規(guī)模擴(kuò)張傾向。

2012年以來，由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩和國際市場持續(xù)疲弱，我國工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩問題更加突出。本輪產(chǎn)能過剩是國內(nèi)增長階段轉(zhuǎn)換、世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整與體制機(jī)制因素共同作用的結(jié)果，因而具有全面性、長期性的特征。當(dāng)前，部分行業(yè)較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩不僅使得行業(yè)自身面臨轉(zhuǎn)型升級困局，而且已經(jīng)導(dǎo)致局部金融風(fēng)險的逐步增加。

以往經(jīng)驗表明，采取強(qiáng)化新建項目審批、提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格準(zhǔn)入管理、強(qiáng)制淘汰等管制方式，雖然能在短期內(nèi)一定程度上緩解產(chǎn)能過剩，但是這種政策模式難以長期實(shí)施，也不能從根本上治理產(chǎn)能過剩。因而，正確認(rèn)識產(chǎn)能過剩問題，準(zhǔn)確把握本輪產(chǎn)能過剩的形成機(jī)理與特征，為化解、調(diào)整過剩產(chǎn)能創(chuàng)造良好的市場和制度環(huán)境，進(jìn)而消除導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過剩的體制機(jī)制扭曲，在現(xiàn)階段尤為緊迫。

完善市場機(jī)制是根治體制性產(chǎn)能過剩之道

治理產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵在于通過推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，健全和完善市場制度，矯正導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過剩的體制缺陷，并增進(jìn)市場機(jī)能。具體而言，通過深化體制改革、體制創(chuàng)新解決產(chǎn)能過剩問題，應(yīng)該從以下幾個方面突破：

（1）加快要素市場改革，要把重要資源配置由政府主導(dǎo)讓位于以市場為基礎(chǔ)，讓要素市場從政府的分割管理狀態(tài)進(jìn)入到市場化的、規(guī)范化的運(yùn)作狀態(tài)。重點(diǎn)推進(jìn)土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)，深化土地市場的改革，理順土地市場的價格形成機(jī)制，從根本上杜絕地方政府通過低價甚至零地價供地為企業(yè)提供補(bǔ)貼。

（2）進(jìn)一步推動金融體制改革。進(jìn)一步硬化銀行預(yù)算軟約束，理順地方政府與銀行的關(guān)系，通過市場化手段提高企業(yè)投資中自有資金的比例，降低企業(yè)投資行為中的風(fēng)險外部化行為；逐步實(shí)現(xiàn)利率市場化，使利率能真正反映資金的供求關(guān)系，使投資者在信貸過程中承擔(dān)真實(shí)的資金成本與風(fēng)險成本。

（3）調(diào)整財稅體制。特別是要理順中央與地方之間的利益分配機(jī)制，使財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，消除地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資的強(qiáng)烈動機(jī)；推動地方財政透明化與民主化改革，使地方政府更著眼于社會管理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，避免地方政府為企業(yè)投資提供財政補(bǔ)貼。

（4）改革現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)體制，保障環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，防止地方政府犧牲環(huán)境競爭資本流入。同時，制定實(shí)施長期穩(wěn)定和嚴(yán)格的環(huán)境政策，與治理產(chǎn)能過剩等產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)相對獨(dú)立，不能因為產(chǎn)能不過剩就不實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策。

（5）進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)改革。強(qiáng)化國有企業(yè)財務(wù)約束機(jī)制與激勵約束機(jī)制，完善國有企業(yè)的退出機(jī)制；從國有企業(yè)利潤中提取一定比例設(shè)立輔助調(diào)整基金，主要用于國有企業(yè)退出時（破產(chǎn)或被并購）職工的社會保障和安置；限制各級政府用財政資金為經(jīng)營不善的國有企業(yè)提供救助；在競爭性行業(yè)，消除政策制定和實(shí)施中的所有制與規(guī)模歧視，建立不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策取向

中國產(chǎn)業(yè)政策具有強(qiáng)烈干預(yù)市場與限制競爭的特征，這種具有強(qiáng)烈“扶大限小”特征的政策模式，挑選特定產(chǎn)業(yè)與特定企業(yè)給予種種優(yōu)惠（補(bǔ)貼）政策的做法，嚴(yán)重扭曲企業(yè)競爭行為，導(dǎo)致企業(yè)具有強(qiáng)烈過度產(chǎn)能投資和規(guī)模擴(kuò)張傾向。中國應(yīng)放棄這種產(chǎn)業(yè)政策模式，在政策取向上應(yīng)從“干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)和限制競爭”轉(zhuǎn)為“放松管制與維護(hù)公平競爭”，政策重點(diǎn)也應(yīng)轉(zhuǎn)到為制造業(yè)競爭力提升和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的市場與制度環(huán)境。對于嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)競爭力的提升與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是化解和調(diào)整過剩產(chǎn)能的重要方式。具體而言，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)到以下幾個方面：

一是要從產(chǎn)業(yè)層面放松并逐漸取消對于微觀經(jīng)濟(jì)的廣泛干預(yù)和管制，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)主體的自由度（尤其是進(jìn)入、退出市場和自主投資的自由度）；二是產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重點(diǎn)應(yīng)從選擇特定產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)進(jìn)行扶持，以及通過行政管制方式提高集中度與打造大規(guī)模企業(yè)，轉(zhuǎn)到對于企業(yè)研究開發(fā)與創(chuàng)新行為的普遍支持，對于提升勞動者技能與職業(yè)培訓(xùn)的普遍支持上；三是健全和完善知識產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的激勵機(jī)制；四是產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由 “生產(chǎn)者優(yōu)先”（即優(yōu)先考慮生產(chǎn)者利益、支持生產(chǎn)者） 轉(zhuǎn)為維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，通過切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益與“顧客驅(qū)動機(jī)制”，推動產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品功能與產(chǎn)品附加值的提升，推動市場的健康發(fā)展；五是制定嚴(yán)格、長期穩(wěn)定、可預(yù)期的環(huán)境政策，并嚴(yán)格執(zhí)行。

需要重點(diǎn)指出的是，中國產(chǎn)業(yè)政策取向是否能順利調(diào)整，取決于產(chǎn)業(yè)政策程序及其體制基礎(chǔ)是否能順利實(shí)現(xiàn)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策制定部門與執(zhí)行部門兩位一體的做法，使得政策部門習(xí)慣于本部門利益最大化，尋求最大化本部門干預(yù)市場與支配資源的權(quán)力；同時，不同部門不同的利益考量，往往又使得政策碎片化。組織上，必須把政策決策部門、政策質(zhì)詢部門與行政執(zhí)行部門分開，政策決策部門的級別必須高于執(zhí)行部門，便于在政策制定中協(xié)調(diào)各部委的不同意見。產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，廣泛的利益相關(guān)者參與，公開、透明政策討論與意見征詢程序，都是非常重要的。