立法要著眼于解決本國突出問題

從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國PPP領(lǐng)域立法都是立足國情，以解決所面臨的突出問題為導(dǎo)向的。法國的薩班法案主要是解決特許經(jīng)營合同授予程序不透明、競(jìng)爭(zhēng)性不足的問題;合伙合同法主要是解決行政法不允許超過政府任期支付的問題。歐盟的特許經(jīng)營指令主要是解決單一市場(chǎng)促進(jìn)人員、資本流動(dòng)和提供透明度、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的問題。

目前我國PPP三十多年的歷程中，發(fā)展趨勢(shì)屢有反復(fù)，特別是近年來各部門密集出臺(tái)政策文件，一定程度上推動(dòng)了PPP發(fā)展，但也存在諸多問題，主要有：一是模式不清晰，對(duì)于不同PPP模式的實(shí)施流程和管理要求認(rèn)識(shí)模糊;二是標(biāo)準(zhǔn)不明確，對(duì)于符合哪些要求和條件的項(xiàng)目才可以實(shí)施PPP規(guī)定不明確，導(dǎo)致“假PPP”亂象，增加了財(cái)政壓力和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);三是程序不銜接，新設(shè)評(píng)估和審批程序依據(jù)不足，與固定資產(chǎn)投資管理程序不銜接，增加企業(yè)負(fù)擔(dān);四是政策不協(xié)調(diào)，盡管2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)明確PPP部門職責(zé)分工，但政策文件與部門職責(zé)分工不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象仍然存在;五是制度不配套，現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)還不適應(yīng)PPP實(shí)踐需求;六是對(duì)政府履約的約束不夠，影響民間資本進(jìn)入的信心和意愿;七是對(duì)社會(huì)資本授權(quán)不足，相關(guān)權(quán)利收益登記質(zhì)押難度大，不利于社會(huì)資本融資。我國相關(guān)立法需要有針對(duì)性地解決上述問題。

在統(tǒng)一立法下分類規(guī)制

從法國、歐盟和貿(mào)法會(huì)相關(guān)立法實(shí)踐看，PPP適用領(lǐng)域廣泛，模式眾多，如果不明確立法重點(diǎn)調(diào)整的領(lǐng)域和模式，勢(shì)必給統(tǒng)一立法帶來難以克服的困難。貿(mào)法會(huì)在修訂《指南》和《示范條文》過程中就遇到過哪些模式屬于PPP，以及應(yīng)該規(guī)制哪些PPP模式的難題。為減少分歧，相關(guān)工作組提出了核心PPP的概念，壓縮調(diào)整范圍。從我國當(dāng)前推行PPP的政策目的及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，我國PPP統(tǒng)一立法在調(diào)整領(lǐng)域上應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)為重點(diǎn)，在模式上以特許經(jīng)營類和購買服務(wù)類為主。

基于國際經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)踐，特許經(jīng)營類PPP和購買服務(wù)類PPP各有所長(zhǎng)。特許經(jīng)營類PPP較少使用財(cái)政資金，受財(cái)政支付能力的限制較少;由于將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，更能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)和約束作用;由于能轉(zhuǎn)移核心公共服務(wù)，更有利于公共服務(wù)供給方式改革。購買服務(wù)類PPP由于是政府付費(fèi)，主要由政府方承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，可以有效解決社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施引入社會(huì)資本的投資回報(bào)問題。在立法中明確兩類PPP模式，在共同規(guī)制的同時(shí)體現(xiàn)不同的管理要求，既有利于分類管理、科學(xué)規(guī)制，避免以偏概全，也有利于公私雙方基于項(xiàng)目實(shí)際情況選擇合適的PPP模式。

加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作統(tǒng)籌銜接

一是建立綜合項(xiàng)目庫。一方面，建立項(xiàng)目庫并向社會(huì)公布，有利于社會(huì)各方了解公共投資需求，增強(qiáng)透明度和競(jìng)爭(zhēng)性。貿(mào)法會(huì)相關(guān)工作組也建議建立項(xiàng)目庫，鼓勵(lì)社會(huì)資本在這個(gè)階段就提出非要約建議(即通常所稱的民間自提)，避免采購階段提出非要約投標(biāo)而存在的種種問題。另一方面，建立項(xiàng)目庫并做好前期工作，有利于科學(xué)、理性地選擇合適的項(xiàng)目實(shí)施方式。某一基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用政府投資、企業(yè)投資還是PPP，只有項(xiàng)目前期工作達(dá)到一定深度才能更準(zhǔn)確地作出判斷，避免出現(xiàn)為PPP而PPP的現(xiàn)象。法國將PPP中心改制為基礎(chǔ)設(shè)施局，也是基于統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的考慮。

二是明確項(xiàng)目前期深度要求。經(jīng)驗(yàn)表明，充分的前期工作是PPP項(xiàng)目成功的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前實(shí)踐存在的主要問題是：項(xiàng)目前期深度要求不明確，一些項(xiàng)目在基本建設(shè)條件尚不具備、建設(shè)內(nèi)容及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或項(xiàng)目產(chǎn)出要求不明確的情況下就開始招標(biāo)采購，不僅難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，也很難進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。為避免因前期工作不深入而影響PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，立法有必要對(duì)項(xiàng)目前期工作深度提出明確要求。

三是做好新舊管理程序銜接。涉及固定資產(chǎn)投資的，應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有投資管理程序相銜接，特別要明確可行性研究(重點(diǎn)是其財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)分析)、物有所值、財(cái)政可承受能力評(píng)估適用情形，盡可能避免新設(shè)審批事項(xiàng)或環(huán)節(jié)。同時(shí)，梳理政府決策程序，明確內(nèi)部授權(quán)，建立聯(lián)審機(jī)制，優(yōu)化審批流程，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)。

建立兼顧競(jìng)爭(zhēng)性和靈活性的采購規(guī)則

由于PPP項(xiàng)目安排較為復(fù)雜，對(duì)采購程序也有特殊要求。歐盟為此特別對(duì)公共采購指令進(jìn)行修訂，并新制定了特許經(jīng)營指令。我國《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在制定時(shí)，并沒有考慮到PPP需求。

根據(jù)《政府采購法》，政府采購應(yīng)當(dāng)使用財(cái)政性資金，而PPP項(xiàng)目特別是特許經(jīng)營項(xiàng)目可能不涉及財(cái)政性資金使用，或者財(cái)政性資金僅作為項(xiàng)目補(bǔ)貼而非購買合同的對(duì)價(jià);政府采購的法定主體是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，而PPP的政府方主體可能是政府授權(quán)的國有企業(yè)，如地方政府投資平臺(tái)公司等。

在采購規(guī)則方面，PPP項(xiàng)目因其復(fù)雜性，要求采購程序較為靈活，允許雙方充分談判磋商，而現(xiàn)行招標(biāo)規(guī)則禁止招標(biāo)過程中進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判;PPP項(xiàng)目采購考慮的因素較為多元，不僅有價(jià)格因素，更重要的是私營部門合作方的專業(yè)技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)等，而《政府采購法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判程序明確要求最低價(jià)中標(biāo)，不適應(yīng)PPP項(xiàng)目的多元化評(píng)價(jià)要求。單一來源采購等因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性不足，更加不適用于PPP項(xiàng)目采購。因此，PPP項(xiàng)目采購無法簡(jiǎn)單適用《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。

我國PPP領(lǐng)域立法時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)采購規(guī)則作出慎重考慮，與《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》做好銜接，如難以在立法條文中具體規(guī)定采購規(guī)則，則應(yīng)當(dāng)在作出原則規(guī)定、突出競(jìng)爭(zhēng)性的前提下，授權(quán)有關(guān)部門另行制定具體采購規(guī)則，以適應(yīng)PPP項(xiàng)目特殊采購需求。

構(gòu)建多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制

我國目前對(duì)于PPP協(xié)議性質(zhì)在制度上和學(xué)術(shù)界存在爭(zhēng)議，眾說紛紜，一定程度上也影響了爭(zhēng)議解決途徑的設(shè)計(jì)。最高法院關(guān)于行政訴訟法的司法解釋將特許經(jīng)營協(xié)議界定為行政協(xié)議，而財(cái)政部有關(guān)政策文件中將PPP協(xié)議界定為民事協(xié)議。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，法國將PPP協(xié)議(包括特許經(jīng)營協(xié)議和合伙合同)界定為行政合同，但法國有發(fā)達(dá)的行政法體系，界定為行政協(xié)議可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公私雙方權(quán)益的統(tǒng)籌平衡和有效保護(hù)。就我國而言，缺乏完整的行政協(xié)議體系，簡(jiǎn)單將特許經(jīng)營等PPP協(xié)議界定為行政協(xié)議，強(qiáng)調(diào)了政企雙方的不平等地位，增加了民間投資和外資進(jìn)入的顧慮;在發(fā)生糾紛時(shí)，無法通過仲裁進(jìn)行專業(yè)高效的裁決，并且只可“民告官”、不可“官告民”。從實(shí)踐情況而言，PPP協(xié)議既有行政因素，也有民事因素，在立法時(shí)還是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)雙方主體的平等性，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益和投資者合法權(quán)益的統(tǒng)籌保護(hù)。涉及政府行政權(quán)力行使的，允許通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式解決爭(zhēng)議;對(duì)于民商事行為，仍應(yīng)當(dāng)允許通過仲裁、民事訴訟等方式解決爭(zhēng)議。

增強(qiáng)相關(guān)法律銜接

由于PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣、流程環(huán)節(jié)多，項(xiàng)目周期長(zhǎng)、參與主體多，與現(xiàn)行多部法律在規(guī)制內(nèi)容上可能出現(xiàn)交叉，為適應(yīng)PPP發(fā)展需求，立法應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行法律法規(guī)做好銜接，避免出現(xiàn)法律沖突。比如，PPP協(xié)議的性質(zhì)和爭(zhēng)議解決有關(guān)規(guī)定，既要體現(xiàn)協(xié)議當(dāng)事各方的平等地位，促進(jìn)爭(zhēng)議解決方式高效多元，也要與《行政訴訟法》關(guān)于特許經(jīng)營協(xié)議爭(zhēng)議可以提起行政訴訟的規(guī)定相銜接;PPP協(xié)議不是《合同法》規(guī)定的合同類型，但其主要內(nèi)容框架應(yīng)當(dāng)與《合同法》做好銜接;PPP項(xiàng)目融資應(yīng)當(dāng)與《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》等做好銜接，明確商業(yè)銀行在項(xiàng)目融資中的角色定位，明確特許經(jīng)營權(quán)及項(xiàng)目收益可以質(zhì)押等;PPP項(xiàng)目土地使用應(yīng)當(dāng)與《土地管理法》做好銜接，明確獲取土地的方式、性質(zhì)，以及土地融資的渠道等;交通、環(huán)保等行業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目管理還應(yīng)當(dāng)與《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《環(huán)境保護(hù)法》等行業(yè)領(lǐng)域法律法規(guī)做好銜接等。