財政部剛剛發(fā)布的《政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構庫管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)引起了業(yè)界的廣泛關注,其中提到的很多理念和做法得到了各方“點贊”。
傾聽市場呼聲 重績效 不排名
財政部在力推PPP規(guī)范發(fā)展的同時,也一直在力求實現(xiàn)全國PPP咨詢機構人員、業(yè)績等信息的集中、公開和共享,促進咨詢服務供需有效對接和咨詢服務質量提升,推動PPP咨詢服務市場規(guī)范有序發(fā)展。
隨著行業(yè)的爆發(fā)式發(fā)展,在PPP咨詢服務行業(yè)也顯現(xiàn)出了一些諸如低價惡性競爭、服務質量參差不齊、為政府方提供咨詢服務期間與潛在社會資本串通等亂象。
在今年1月20日發(fā)布的《政府和社會資本合作咨詢機構庫名錄管理暫行辦法(征求意見稿)》之中,財政部希望建立一系列指標體系對咨詢機構進行打分排名以督促其提高專業(yè)勝任能力、提升服務效能、促進行業(yè)健康發(fā)展。但在廣泛征求各方意見之后,在發(fā)布的《暫行辦法》之中關于對咨詢機構進行打分排名的專門章節(jié)被去掉了。
上海濟邦咨詢董事長張燎也注意到了剔除排名的條款,并對此舉表示贊賞:“在PPP市場發(fā)展的初期由政府對咨詢機構進行打分排名的做法尚不成熟,將排名的做法沒有寫入此次施行的《暫行辦法》。此舉也反映出財政部對于業(yè)界呼聲的重視,從善如流。”
弘鯤咨詢董事長葉繼濤表示,《暫行辦法》沒有出現(xiàn)征求意見稿中 “對咨詢機構進行排名”,包括“第十二條機構庫信息僅供政府方選擇咨詢機構時參考。政府方選擇咨詢機構應當符合政府采購相關規(guī)定,可以選擇未納入機構庫的咨詢機構”。即沒有要求強制入庫等,這些做法都是值得肯定的。
雖然對咨詢機構進行打分排名的章節(jié)沒有出現(xiàn)在發(fā)布的《暫行辦法》之中,但是,財政部仍然通過寬進嚴管的方式督促咨詢機構提升服務質量,要求政府方與咨詢機構可在咨詢服務合同中明確咨詢服務績效考核要求,加強咨詢服務質量管理。
從文件的表述變化來看,績效導向成為重要的基本原則。在此前的征求意見稿之中,對于咨詢機構入庫的基本原則表述為“名錄的建立、使用與管理遵循公開透明、績效導向、能進能出、動態(tài)調整的原則。”而在《暫行辦法》中的表述是:“機構庫的建立、維護與管理遵循績效導向、能進能出、動態(tài)調整、公開透明的原則。”績效導向原則已經(jīng)排在了第一位。
注重業(yè)主方服務評價 建立黑名單制
《暫行辦法》規(guī)定,“委托納入機構庫的咨詢機構提供咨詢服務的政府方,在提交咨詢服務合同并完成機構庫實名注冊后,可以對咨詢機構的能力、服務質量等進行在線評價。”
這一條規(guī)定得到了不少地方政府的認同。一位地方財政局負責PPP管理的官員更是直呼:“咨詢機構選擇必須從嚴,因為太重要了!”
但作為咨詢機構,對這一條要求的看法卻不盡相同。葉繼濤表達了他的擔憂:“如果在客戶與咨詢機構地位不對等的情況下,這種在線評價或將培育出一批‘很聽話’、‘會說話’的咨詢機構。可能會出現(xiàn)客戶為了貫徹業(yè)主的意圖或要求將一些不合規(guī)、不合法的內容寫入咨詢方案中,如果咨詢機構堅持原則不寫,客戶可能由此對咨詢機構評價不高。”
由此,葉繼濤建議借鑒信用信息管理的做法。對于那些違法亂紀的咨詢機構,不采取移除機構庫的辦法,而采取加大對咨詢機構、咨詢人員負面信息的公開力度,讓客戶更全面了解真實的情況。
此外,財政部明確對機構庫實行動態(tài)管理,咨詢機構可以自愿提出退庫申請,如果違規(guī)也可能面臨強制退庫。但不管以哪種方式退出機構庫的咨詢機構,兩年內都不得重新進入機構庫。
《暫行辦法》還詳細列出了將被財政部PPP中心予以清退出機構庫的十項違規(guī)行為,并規(guī)定如果情節(jié)嚴重、影響惡劣或被追究法律責任的,還會被列入黑名單并予以公告,五年內不得進入機構庫。
值得注意的是,這十項違規(guī)行為直指目前PPP市場發(fā)展之中的亂象。例如,同一項目中同時為政府和社會資本雙方提供咨詢服務的;為政府方提供咨詢服務期間與潛在社會資本串通的;無相應能力承攬業(yè)務或未盡職履行造成重大失誤、項目失敗或擱置的情形等。
江蘇現(xiàn)代集團總裁丁伯康表示,這樣的規(guī)定將對目前咨詢機構的低價競爭、利益輸送等行業(yè)亂象起到規(guī)范和遏制作用。此外,通過機構庫的動態(tài)管理和地方政府在線對PPP咨詢機構的能力、服務質量等的評價,也會對咨詢機構的咨詢服務質量和責任起到監(jiān)督和保障作用。
丁伯康認為,更重要的是要嚴禁咨詢機構在同一項目中同時為政府和社會資本雙方提供咨詢服務,和少數(shù)PPP咨詢機構在為政府方提供咨詢服務期間與潛在社會資本串通、勾兌,拿補償和回扣彌補惡意低價競爭和利益輸送的旁門左道。
行業(yè)自律組織有望設立并發(fā)揮作用
《暫行辦法》還首次提及鼓勵咨詢機構建立行業(yè)自律機制,共同維護咨詢服務市場秩序的問題。
丁伯康認為,此舉將有利于抵制行業(yè)內不正當競爭行為,也將有利于排除PPP咨詢市場“劣幣驅逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生,對培育和規(guī)范PPP行業(yè)咨詢機構的健康發(fā)展,起到積極的促進作用。
張燎也表示,財政部鼓勵咨詢機構建立行業(yè)自律機制,共同維護咨詢服務市場秩序的做法,給出了未來中介行業(yè)自我管理的新方向。
縱觀國內外其他咨詢服務行業(yè)的發(fā)展,隨著行業(yè)的發(fā)展?jié)u趨成熟,采取建立行業(yè)自律機制的做法比較普遍,而且從效果來看對行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展也比較好。
發(fā)展中的中國PPP市場難免會遇到各種各樣的問題,咨詢服務機構作為PPP走向規(guī)范發(fā)展之路上的重要推動力量,為PPP項目提供了類型多樣的智力支持服務。例如,PPP項目的實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、運營中期評估和績效評價以及相關法律、投融資、財務、采購代理、資產評估服務等,這些服務的質量如何將直接關系到PPP項目能否規(guī)范實施,進而影響整個PPP改革大勢。由此,各界對于PPP咨詢服務行業(yè)的規(guī)范發(fā)展也給予了較高的期望。
正如一位業(yè)內人士的評價那樣:“對于PPP而言,從政策制定、制度完善,到選擇機構、流程等,各方都在積極解決問題,很難一口吃成胖子,一次就定出很合適的標準。但是不能否定我們的探索和嘗試,過程是艱辛的,也是必須經(jīng)歷的,這樣才能找到相對完善的解決方式。”
