PPP的法規(guī)和政策將陸續(xù)推出。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉,由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭的《PPP條例》,目前還在小范圍內(nèi)聽取各方面意見,尚未對(duì)外正式征求意見。“除了PPP資產(chǎn)證券化,未來(lái)還有推出交易商協(xié)會(huì)的PPP收益票據(jù)。”一位市場(chǎng)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),PPP收益票據(jù)類似PPP的項(xiàng)目收益?zhèn)?將募集資金專用到PPP項(xiàng)目中,只不過(guò)主管單位從發(fā)改委轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰咨虆f(xié)會(huì)。“資產(chǎn)證券化為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方的退出尋找一條通道,PPP專項(xiàng)債的目的則是為PPP項(xiàng)目融資。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,PPP已經(jīng)進(jìn)入深入改革時(shí)期,目前最主要的問(wèn)題是PPP需要新的工具,但這解決不了根本問(wèn)題,解決現(xiàn)金流的問(wèn)題需要進(jìn)行收費(fèi)制度和價(jià)格制度改革,不進(jìn)行費(fèi)價(jià)改革,就無(wú)法支撐PPP的長(zhǎng)期發(fā)展。
箭在弦上
“PPP條例屬于行政法規(guī),過(guò)去出臺(tái)的只是政策、文件,都不是法律。對(duì)PPP立法是突破,實(shí)際上就是提供一把鑰匙,以此為依據(jù)來(lái)解問(wèn)題;比如地方政府可以按照財(cái)政部的規(guī)定來(lái)操作,也可以按照發(fā)改委的規(guī)定來(lái)操作,沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);有了條例之后,可以開啟PPP體系性立法的大門。條例應(yīng)該厘清一個(gè)基本概念,對(duì)于之前的困惑或者分歧會(huì)有一個(gè)清晰的說(shuō)法。”君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
此前爭(zhēng)議比較多的內(nèi)容就包括PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì),以及PPP合同爭(zhēng)議解決方式。現(xiàn)在,PPP的市場(chǎng)主體期待的是一個(gè)民商合同,而不是一個(gè)行政協(xié)議,這涉及到能否以仲裁去解決問(wèn)題,行政協(xié)議不是平等主體之間的合同,不能進(jìn)行仲裁。
劉世堅(jiān)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),希望PPP條例在這個(gè)方面起到導(dǎo)向的作用。
2015年,最高法院司法解釋將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議解釋定位成行政協(xié)議,產(chǎn)生了很大分歧——特許經(jīng)營(yíng)是否可以仲裁。一位PPP行業(yè)人士就對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,希望PPP條例可以給出明確的界定。此外,PPP條例目前還存其他爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問(wèn)題,比如相關(guān)部門的分工問(wèn)題、PPP和地方債之間的關(guān)聯(lián)性等,這些都希望在PPP條例中得到回應(yīng)。
今年5月11日,財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)周勁松表示,PPP條例初稿已經(jīng)完成,預(yù)計(jì)將會(huì)在兩個(gè)月之內(nèi)公開征求意見。
周勁松是在PPP創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展論壇暨濰坊市PPP項(xiàng)目推介會(huì)中提出這一消息的,而在兩年之前,財(cái)政部與發(fā)改委還在研究PPP的相關(guān)法律,比如發(fā)改委的特許經(jīng)營(yíng)法,財(cái)政部的政府與社會(huì)資本合作法。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心主任陳少?gòu)?qiáng)認(rèn)為,在對(duì)PPP各個(gè)方面理解還不完全一致的情況下,先用PPP條例給社會(huì)資本一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期,既有利于規(guī)范地方政府的行為,也可以促進(jìn)PPP的健康發(fā)展。“PPP立法是一個(gè)方向,但是立法需要一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程,在推出條例之后再研究立法,由易到難逐步完成。”陳少?gòu)?qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。
5月18日,在由財(cái)政部、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)和中信集團(tuán)有限公司聯(lián)合主辦的中國(guó)PPP良好實(shí)踐國(guó)際研討會(huì)上,財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平表示,目前的PPP項(xiàng)目建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)、完整的市場(chǎng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系,以及公開透明的信息披露等方面還存在不足,政府監(jiān)管還存在不到位的情況。焦小平強(qiáng)調(diào),特別是在當(dāng)前PPP市場(chǎng)很熱的情況下,要把風(fēng)險(xiǎn)防范和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)放在第一位。
財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞近日也表示,當(dāng)前PPP相關(guān)法律層級(jí)不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問(wèn)題已經(jīng)掣肘了PPP工作的順利開展;財(cái)政部正在對(duì)PPP實(shí)施正面清單管理,積極引導(dǎo)各地規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目,未來(lái)將出臺(tái)相關(guān)文件,進(jìn)一步明確規(guī)范推進(jìn)PPP的政策要求。
費(fèi)價(jià)改革
2014年至2016年,在金永祥看來(lái)是PPP順風(fēng)順?biāo)娜?。在政策利好的推?dòng)下,各方資源迅速積聚到PPP相關(guān)領(lǐng)域,12萬(wàn)億的投資項(xiàng)目帶給市場(chǎng)主體巨大的想象空間。
2017年,PPP項(xiàng)目的資源消耗、制約PPP發(fā)展的諸多問(wèn)題開始集中顯現(xiàn)。如果這些問(wèn)題不解決,PPP的發(fā)展遭遇瓶頸,只有通過(guò)改革持續(xù)攻堅(jiān)和解決系統(tǒng)性重大問(wèn)題,才能確保PPP改革的順利推進(jìn)。“PPP項(xiàng)目在政府方,面臨的是財(cái)政承受能力達(dá)到上限的問(wèn)題,PPP的社會(huì)資本方則面臨著融資壓力。這兩個(gè)方面的改革都比較急迫,一是收費(fèi)制度和價(jià)格機(jī)制的改革,二是金融體制的改革。”金永祥告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),PPP項(xiàng)目的回報(bào)主要來(lái)自于使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和項(xiàng)目開發(fā)性收入。目前,在價(jià)費(fèi)改革不到位、項(xiàng)目開發(fā)權(quán)益受制的情況下,政府付費(fèi)是PPP項(xiàng)目收入的主要來(lái)源,這也是融資方高度關(guān)注地方政府財(cái)政能力本身而不是項(xiàng)目自身現(xiàn)金流的原因。
“PPP已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)克難的新階段,在各方資源快速消耗的情況下,未來(lái)能夠在市場(chǎng)上得到青睞的PPP項(xiàng)目將是那些價(jià)費(fèi)機(jī)制理順的好項(xiàng)目,而能夠在市場(chǎng)上真正淘到金子的,將是針對(duì)PPP建立起完善的行業(yè)投資風(fēng)控體系的社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)。”金永祥說(shuō)。
