作為投融資和財政支出創(chuàng)新的重要方式，從2013年底以來，PPP項目已經(jīng)由部分地區(qū)的試點示范，進入了全面、批量推進的“快車道”。PPP模式作為規(guī)范地方政府舉債融資的重要機制，在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等多個層面被寄予厚望。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，PPP項目數(shù)量已經(jīng)超過1萬個，投資額超12.7萬億元。但目前在推進中還存在一些問題，權(quán)責(zé)分配不合理，政府承擔(dān)風(fēng)險過高，變相融資加大了地方債風(fēng)險，甚至有“偽PPP”項目變相發(fā)債融資現(xiàn)象發(fā)生。
目前，社會資本參與公共產(chǎn)品建設(shè)的經(jīng)驗相對不足，同時地方政府以往存在信用透支問題，社會資本參與PPP模式有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)），此背景下，地方政府推動PPP項目的心態(tài)急切，以設(shè)立PPP項目作為直接目標(biāo)，忽略了PPP模式服務(wù)于有效改善公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，成為“偽PPP”項目出現(xiàn)的內(nèi)在動機。一方面，私人資本界限不明。國有企業(yè)作為社會資本參與PPP項目，意味著基建相關(guān)債務(wù)只是從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國企資產(chǎn)負(fù)債表上，地方政府仍需為國有企業(yè)或融資平臺的風(fēng)險進行“兜底”；另一方面，合作與風(fēng)險共擔(dān)機制虛化。在操作時，很多地方政府的PPP項目并未遵循“風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等”原則，與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別不明顯。
當(dāng)前，我國政府將PPP模式視為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主流融資渠道之一，以緩解地方政府財政壓力，減輕地方債務(wù)風(fēng)險，并作為提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給側(cè)改革的重要手段。近年來為提升社會資本的積極性，各地政府爭相出臺政策渠道強調(diào)市場機制和回報，甚至以降低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的方式為私人資本參與PPP提供收益空間，淡化自身的公共服務(wù)和監(jiān)管職責(zé)，造成PPP模式下的“政府缺位”，一方面，一些“偽PPP”項目引發(fā)了政府的投資沖動，缺乏相應(yīng)的科學(xué)評估，社會投資者存在亂收費和高收費的行為，政府未能建立有效約束機制，難以確保公共利益優(yōu)先；另一方面，由于監(jiān)管力度不及，導(dǎo)致公眾利益受損。如2014年蘭州自來水污染事件，就給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。經(jīng)調(diào)查，經(jīng)營公司每年投入的預(yù)算很低，技術(shù)設(shè)備未得到及時更新改造，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的污染事件。
應(yīng)該看到，“偽PPP”項目正將一些潛在危害風(fēng)險向政府傾斜，導(dǎo)致社會（納稅人）買單成本過高。而要慎防“偽PPP項目”，政府要加大對PPP項目的甄別力度，避免讓PPP模式淪為地方政府的融資工具。一方面，在立項上，應(yīng)杜絕地方政府用“保底承諾、到期回購、明股實債”等方式吸引社會資本，而是以PPP項目名義立項；另一方面，在財政補貼上，要將“偽PPP”項目剔除在中央和地方財政的補貼范圍之外，以保障各類專項資金投放到位。更主要的是，要強化PPP項目的操作規(guī)范和制度。一是推進PPP示范項目的工作，以推廣運用規(guī)范PPP模式為重要抓手，形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，以及一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系；二是妥善構(gòu)架國有資本和民營資本的合作機制，進行明確的責(zé)任、收益界定，既有效激勵企業(yè)尤其是民企的積極性，又充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和生產(chǎn)效率，保證公共資金及國有企業(yè)的合法收益，從而封堵“偽PPP”項目的生存土壤。
