“積力之所舉，則無不勝也;眾智之所為，則無不成也。”5月18日，財政部政府和社會資本合作中心副主任韓斌在“中國PPP良好實踐國際研討會”暨“中央財經(jīng)大學政府和社會資本治理研究院”成立大會上這樣表示。
這句話一語雙關。一方面，以研討會、研究院的形式聚集多雙邊國際機構(gòu)、相關部委、社會資本、研究機構(gòu)力量來交流經(jīng)驗，本身是積力聚智之舉;另一方面，所探討的重要議題PPP(政府和社會資本合作)模式也是聚合力、求合利的代表。
應當說，PPP是近年來備受關注同時其成效也具有一定爭議性的熱點。那么，新一輪PPP改革推動已3年有余。作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險的重要抓手，被寄予厚望的PPP究竟取得了哪些成績?又有哪些亟待解決的問題?
成績斐然：系統(tǒng)改革的尖兵
說到成績，直觀上最明顯的感受是項目。中央財經(jīng)大學黨委書記傅紹林在致辭中表示，在國務院和相關部委的大力推動下，政府與社會資本的合作在我國有了長足進展，一批涵蓋交通、市政環(huán)保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和文化等多個領域的項目投入建設和交付運營。世界銀行常務副行長楊少林補充表示，截至2017年3月，中國中央政府PPP項目數(shù)據(jù)庫已登記了12000多個項目，涉及能源、交通、水資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育等19個行業(yè)，預計投資總額達10億美元。
與可量化指標相比，更艱難同時也有著更長期影響的則是制度建設的持續(xù)推進。作為PPP項目的主要推動者之一，財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平在談及PPP時更著眼于政策和法規(guī)框架。“這次我們建立了一個‘五位一體’的制度框架。與過去中央出臺50條意見或60條意見、地方參考執(zhí)行的模式不同，這輪深化改革更強調(diào)頂層設計。未來更多的改革以中央重大決策為基點，中央是設計師，部委則應該做一個盡職的工程師，像我們具體的工作人員則應該做一個很好的工匠，把中央的頂層設計變成一個世紀成果落地。所以，我們在PPP的設計中，在傳統(tǒng)的路徑之外，加大了政策和法規(guī)的建設。預算法、政府采購法包括PPP條例的制定，都在緊鑼密鼓地制定中。”焦小平表示，實際上，PPP發(fā)揮了改革尖兵的作用，甚至帶動了行政體制改革、財政體制改革以及投融資體制改革。
這樣的努力已初見成效。盡管在3年時間里，大多PPP項目仍處于初期階段，但是“物有所值”，這個核心觀念始終是重中之重。焦小平強調(diào)，PPP不是簡單的融資，更要求把錢花在刀刃上。“傳統(tǒng)項目最終的規(guī)劃和最后的決算差額可能達到40%左右，而在PPP項目庫中的項目招標價往往比規(guī)劃節(jié)省10%到20%。這意味著，PPP相對于傳統(tǒng)的非引進模式至少節(jié)省50%的資金。”
而在上海的一個PPP示范項目中，這樣的“物有所值”已經(jīng)有所體現(xiàn)。焦小平表示，根據(jù)上海市委書記介紹，借助PPP項目，該市一個污水處理廠僅僅在建造環(huán)節(jié)即節(jié)省投資超過20%，如果考慮到其他周期的成本節(jié)省，效果將會更加明顯。
擔憂：利益共享、風險共擔機制待完善
有甜難免有苦，有喜也伴隨有憂。談成績之余，PPP項目直接參與者也道出了各自的酸甜苦辣。
作為社會資本方的代表，中國政企合作投資基金公司總經(jīng)理劉隆文在圓桌討論時毫不諱言，直指PPP項目過程中的三大“不規(guī)范”：一是以民股持債問題為代表的融資環(huán)節(jié)不規(guī)范，這背后不僅反映權(quán)益界定不清晰，更暴露出項目參與者僅把PPP視為一次融資，而在一定程度上漠視后續(xù)經(jīng)營、財務等風險;二是重建設輕運營的項目經(jīng)營不規(guī)范，這極易導致項目轟轟烈烈開始，悄無聲息終止，背離了項目建設的應有之義;三是PPP上位法暫時缺失的制度不規(guī)范，導致“九龍治水”，各部門、各機構(gòu)相互掣肘，影響項目建設、運營效率。
對此也有感同身受者。即使是國企央企，中國交通建設股份有限公司執(zhí)行董事傅俊元也有自己的擔憂，提出政府履約能力問題、參與主體中企業(yè)淪為最大風險承擔者、項目惡性競爭導致的收益回報低、融資渠道單一、項目經(jīng)營年限設置不合理等問題，都將限制PPP的經(jīng)營效率，同時也降低企業(yè)的參與熱情。
機遇：抓住“一帶一路”機遇將PPP推向全球
在PPP項目實踐過程中，英國等先行者的經(jīng)驗曾給人們啟發(fā)，而中國的實踐經(jīng)驗也正向全球推廣。
世界銀行常務副行長楊少林表示，“一帶一路”倡議將中國與60多個沿線國家聯(lián)系起來，這些國家的人口占世界人口的比重為62%，GDP的占比也達到全球GDP的30%，已知能源儲量占比為35%。這一寶貴的機會，正為PPP地區(qū)合作和互聯(lián)互通提供了重大發(fā)展機遇。
目前，世界銀行已經(jīng)在進行相關探索，力求將優(yōu)惠貸款和社會資本有效結(jié)合以及提供恰當?shù)募顧C制，更加有效地引入社會資本，為客戶提供具有比較優(yōu)勢的綜合解決方案，為基礎設施建設籌集更多資金。
實際上，在剛剛閉幕的“一帶一路”國際合作高峰論壇上，世界銀行與其他5個多邊開發(fā)銀行一道與中國財政部共同簽署了一分諒解合作備忘錄，以支持“一帶一路”倡議的實施;世行集團的三個主要機構(gòu)，世界銀行國際金融公司和多邊投資擔保機構(gòu)可以提供獨特的融資工具組合，發(fā)揮杠桿作用，調(diào)動公共和社會資本，向“一帶一路”沿線國家進行投資。而中國在拓展PPP方面的成功經(jīng)驗，可以為其他國家提供有益的借鑒。
